地方政府权力“瘦身”的障碍分析与破解对策
时间：2021-06-29 20:03:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]
地方政府权力“瘦身”是新一届政府简政放权改革的又一“力作”，权力“瘦身”的关键不单单是地方政府存量权力的减少，更是权力增量的有效控制，目的在于遏制地方政府权力扩张的随意性与盲目性。尽管中央政府是这场改革的决策者和推动者，但改革的主动权被地方政府所掌控，地方政府不仅是权力“瘦身”的执行者，更是这场改革的阻碍者。这些障碍的形成既有制度性和结构性因素，也有利益性和行为惯性的因素。消除这些障碍，实现权力绝对“瘦身”的关键在于权力运行的规范化，既要科学合理地设置权力，又要规范权力运行的程序，加强权力的制约与监控，有效遏制地方政府权力的无序、恶意扩张。
[关键词]
简政放权；障碍分析；规范化
[中图分类号]D625
[文献标识码]A [文章编号]2096-1243（2017）02-0027-08
简政放权是新一届政府的工作重心，它不仅是政府面临经济、社会发展困境的自我救赎，更是中国经济长期增长的期盼与需求。对此，李克强总理在2015年2月9日国务院第三次廉政工作会议上明确指出，“简政放权是释放市场潜力的关键之举，也是反腐败的治本之策”，要以权力“瘦身”为廉政“强身”，通过放权限权，坚决打掉寻租空间。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方各级政府“通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权”。虽然中央政府为地方政府的权力“瘦身”制定了明确的时间表和清晰的路线图，但这场权力“减肥”运动的主动权掌控在地方政府手中，地方政府不仅是权力“瘦身”运动的执行主体，更是潜在的障碍因素。并且，伴随着时间的推移和政策执行的消磨，地方政府会以各种名义和借口实现权力的“报复性”扩张，从而推动政府系统陷入“精简-扩张-再精简-再扩张”的怪圈。因此，地方政府权力“瘦身”成功的关键不在于“瘦身”运动本身，而是权力关系调整后的权力运行的制度化、规范化，在于能否遏制政府权力扩张的随意性和盲目性。
一、权力的属性：权力“瘦身”的逻辑起点
权力是现代政治活动的中心议题，也是政治理论中使用最为广泛且最有争议的概念之一，正如迪韦尔热所指出的那样，“给国家下定义已经不是轻而易举的，要给权力下定义更难上加难”[1]（P14）。这是因为权力现象是复杂的，从不同的角度界定有着迥异的结论。有的学者把权力视为一种能力，如丹尼斯·朗认为：“权力是某些人对他人产生预期结果的能力。”[2]（P3）有的学者把权力视为行为的结果，如达尔认为：“可以用A的行为引起B的行为这样一个论断来代替A对B拥有权力的论断。”[3]（P36-37）英国著名哲学家罗素则把权力定义为：“有意努力的产物。”[4]（P23）无论学者们对权力有着怎样的不同定义，这些定义都是对同一现象的不同角度解读。事实上，权力现象不仅表现为权力主体按照自己意愿行事的能力，而且还表现为实现权力主体意愿的目的性与强制性等。综合学者们对权力的研究成果，笔者认为学者们对权力差异的定义背后有着同一内涵。
（一）权力具有目的性，维持政府权力“公共性”的常态是政府权力“瘦身”的使命
所谓目的性，是指权力现象是权力主体有目的使用权力的结果，是出于某种利益考虑而有意为之。政府的权威基础是公共权力，具有典型的“公共性”特征，主要表现在：一是这种权力行使的主体必须是社会所公认的代表，而不应该由个人所占有，任何对权力的私人占有都将破坏公共权力的公共特性；二是公共权力存在的目的是促使公共利益目标的实现，公共利益是公共权力的价值归宿。但是，政府治理实践并不完全理性，有时也会不仅视公共权力为私有产物而公然追求自身“私利”，甚至僭越法律侵害公民权益。因此，减少政府权力存量，有效限制政府权力增量，让政府手中的权力回归公共属性，是政府权力“瘦身”的最终使命。
（二）权力具有利益性，防止政府破坏公共利益和侵害公民权益是政府权力“瘦身”的根本动因
所谓利益性，是指权力主体在行使权力时，无论是按自己的意志行事或是改变其他人的意志，都是出于某种利益的考虑，都是要追求或实现某种目的。权力本身并不具有利益特性，但权力和现实结合起来后，它就具有了利益属性。权力主体有意识地行使权力的结果，必然是已有利益格局的改变。政府是一个独立的利益实体，有着自身的利益诉求，在社会资源的配置过程中，也会利用手中所掌控的公共权力去实现自身的利益。可见，当政府为维护公共利益而行使权力时，政府就是公平的化身，是公民利益的守护者。反之，政府就会成为霍布斯笔下的“利维坦”。政府对利益的追逐不仅异化了公共权力的本质属性，而且对公共利益和公民权益造成了伤害，背离了政府自身的使命，权力“瘦身”就是杜绝政府逐利和侵害公共利益的可能性。
（三）权力具有强制性，有效的权力制约是政府权力“瘦身”的内在要求
所谓强制性，是指权力行为的对象必须按照权力主体的指示作为或不作为，权力行为的对象必须接受且不以个人意志予以变更和排除。盡管现代政治体制都标榜民主、法治为自身价值，但这丝毫没有改变“政府强势、公民弱势”的现实格局。当前各国政治实践中，政府往往以强制性的权力为基础，恣意妄为，甚至不惜侵害公共利益和公民权益，而公民的抗争则往往不堪一击。面对如此现状，“劣”治的政府往往放任自流，而谋求“良”治的政府则选择自我救赎，尝试以改革来终结政府的“劣”治。因此，权力“瘦身”的目的不在于政府权力存量的减少，而在于增量的控制以及存量权力的规范与制约。
（四）权力具有动态增长性，权力恶意扩张的终结与良性扩张的回归是政府权力“瘦身”的根本目的
权力是一种社会现象，具有社会性，它必须存在于一定的社会关系之中，权力现象反映的是人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的复杂关系，离开社会关系权力也就无从谈起。伴随着社会的发展，社会关系必然日益复杂，权力的数量必然增加。同时，政府治理需要越来越多的公共权力来应对日益棘手的社会问题和不断增长的社会不可治理性。政府权力存量的快速增长与扩张，将使市场、社会的空间被不断压缩和蚕食，政府、市场和社会三者关系严重失衡，这必然有害经济、社会的快速、高质发展。因此，释放市场和社会的活力成为这场政府权力“瘦身”运动的主要使命，其根本目的在于使政府权力在存量、增量两个方面都回归常态。
