新公共管理理论和新公共服务理论中的“顾客”比较
时间：2021-06-09 08:04:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：文章对新公共管理理论的“顾客”和新公共服务理论中的“顾客”进行比较研究，揭示出公共行政学研究中的“管理主义”和“宪政主义”之间的冲突，而多元公共行政观为我们化解这种冲突提供了有益的启示。
关键词：新公共管理理论;新公共服务理论;多元公共行政观;顾客
中图分类号：D663文献标识码：A文章编号：16723163（2007）06007302
一、 新公共管理理论中的“顾客”
进入20世纪八九十年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显其主导范式的地位，其典型的表现形式便是企业家政府理论及其对美国政府行政体制改革产生的重大影响。奥斯本等人在其风靡一时的《重塑政府》一书中提出了企业家政府理论。在他看来，企业家政府具有十项基本特征，其中之一便和“顾客”有关，即企业家政府应该具备“顾客意识”。
在政府中，很少有人用“顾客”一词。大多数政府雇员根本不知道谁是他们的顾客，他们只知道为部长、为议员、为纳税人服务，而无视那些真正的服务对象。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向其提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”[1]新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。[2]新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。
由此可见，在新公共管理理论看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”，即顾客＝公民。
二、 新公共服务理论中的“顾客”
新公共管理理论，特别是企业家政府理论在其风靡欧美之时也遭到了不少批评。在这些批评中，真正能够作为新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套替代性新理论模式而被提出来的则是登哈特的新公共服务理论。登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。
新公共服务理论与“顾客”有关的观点是，政府应该为公民服务，而不是为顾客服务。他们认为，公共利益不是由于个人的自我利益聚集而成的，而是产生与一种关于共同价值的对话。因此，公务员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共服务理论看来，政府与其公民的关系不同于企业与顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客[3]，因为政府服务的对象不只是直接的当事人。而且，政府的有些顾客凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使自己的需求优先于别人的需求。新公共服务理论认为，在政府中，公平与公正是其提供服务时需要考虑的一个重要因素，政府不应该首先关注“顾客”的短期利益，而是要关注公民的需要和利益，并鼓励越来越多的人去履行他们作为公民的责任。
由此可见，就服务范围大小而言，在新公共服务理论中，顾客＜公民，而这里的公民涵义和新公共管理理论中的公民涵义相同。
三、 两“顾客”的异同及其源由
从上面分析我们可以发现一个有趣现象：登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的，例如对新公共管理理论中的政府要具有“顾客意识”观点提出了批判，认为政府应该为公民服务，而不是为顾客服务；但是，在新公共管理中，顾客＝公民，如果以新公共管理理论中的顾客之义来“翻译”新公共服务理论的观点的话，那就是，政府应该为公民服务，而不是为公民服务。如此自相矛盾，岂不荒谬！
问题就在于，登哈特在反思和批判奥斯本的“顾客”观点时，却又歪曲解释奥斯本的“顾客”概念，即新公共管理理论中的顾客≠新公共服务理论中的顾客。结果就是，新公共服务理论在对新公共管理理论进行字面批判，实质上却是在重复表达与新公共管理理论相同的观点，即政府要为公民服务。
为什么会出现这种现象呢？难道登哈特没有读过奥斯本的书，只是按照常理从字面理解，将新公共管理理论中的顾客理解为公民中的一部分，而不是公民的同义表达？这种猜想成立的可能性不大。作为一著名学者，其治学态度是毋庸置疑的，是不会犯如此低级错误的。
那问题又出在哪儿呢？其实，只要从行政学说史的角度来审视这个问题，就很容易找出答案了。
一直以来，公共行政研究和实践中就存在管理主义和宪政主义之争。
管理主义以效率为中心，技术至上，以威尔逊、韦伯，中经西蒙到今天的奥斯本为代表。1887年威尔逊在《行政学研究》一文中提出了政治与行政二分原则，认为政治关注的是民主，行政关注的是效率。从此，效率成为公共行政的首要目标和指导原则。如怀特提出：公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率，公共行政的管理主义传统得以确立。OECD组织认为，新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：即“提高公共组织的生产绩效，目的是提高……‘人力资源管理水平’和‘充分利用私营部门’”[4]。可见，新公共管理理论不过是管理主义的一个流派而已。
而宪政主义则关注社会平等、民主和回应性，以杰斐逊，中经弗雷德里克森到今天的登哈特为代表。宪政主义则源于美国建国之初汉密尔顿和杰斐逊围绕联邦宪法所展开的激烈争论，杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念无疑是宪政主义公共行政的重要思想渊源。而新公共服务理论不过是宪政主义的一个流派而已。
新公共管理与新公共服务的争论实质仍然是管理主义与宪政主义之争。如果说倡导管理主义的新公共管理理论更加关注政府怎么做事的话，那么倡导宪政主义的新公共服务理论则更加关注政府应该为谁做事。
四、 多元公共行政观
1. 公共行政有且应该有多元研究途径
其实，公共行政从来都不是一个同质的研究领域，公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性。在当今社会，公共行政几乎涉及人类事务的各个领域，公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识，公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题。
当代美国著名公共行政学家罗森布鲁姆在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书中提出了一种多元行政观的思想，认为应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政的本质。他所谓的管理途径包括传统管理途径和新公共管理途径，传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分的基础之上的，在实践中以官僚制为主要形态，而新公共管理途径强调管理的一般性，在实践中表现为大规模的市场化改革；公共行政研究的政治途径视公共行政为一种政治过程，其核心价值观是代表性、回应性、责任等；公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动，其核心价值是程序性正当法律程序。罗森布鲁姆还提出，目前公共行政的迫切任务在于对政治、管理和法律这三种不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。
