关于我国教育督导制度中“督”与“导”关系的思考
时间：2021-06-08 04:00:56 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
(辽宁师范大学 教育学院， 辽宁 大连 116029) 摘 要：目前，我国对于教育督导问题的研究比较匮乏，教育督导实践操作层面往往不具有科学性和连贯性，缺乏明确的目标。其主要原因是没有真正明确教育督导中“督”与“导”的关系。因此，首先要明确教育督导中“督”与“导”的关系；其次，要重建教育督导制度体系。 关键词：“督”与“导”关系；失衡；重建 中图分类号：G40-058
文献标志码：A
文章编号：1002－0845(2012)03－0097－02
收稿日期：2011-12-25
作者简介：田佳（1980-），长春人，博士研究生，从事教育学原理研究；孙博（1982-），男，吉林省吉林人，讲师，硕士，从事公安教育研究。 教育督导的基本职能在于监督、检查、评估和指导。但是在我国教育总体发展态势良好的情况下，教育督导制度的发展却明显滞后于教育发展的脚步，无法对教育的发展产生更大的、更积极的引导作用。因此，有必要对教育督导的职能进行科学分析，尤其要处理好“督”与“导”的关系。
一、对教育督导的概念界定 要正确理解教育督导部门的职能与教育督导的终极目标，首先要正确理解“教育督导”这一概念。
对于教育督导的概念界定有两种情况，一是以职能、任务来代替概念的解释，如《教育督导暂行规定》第一章第二条指出，教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。二是进行概念界定，如在《当代中国改革大辞典》中指出，教育督导指“国家依靠专门机构对下级政府的教育工作以及教育行政部门和普通中、初等学校进行监督、检查、评价、指导和帮助的一种教育制度”［1］。
我国由教育视导改名为教育督导，充分体现了“督”的地位，督导与视导共揭示了三个动作，即“视”、“督”、和“导”。按照逻辑分析，首先应“视”，即考察，在考察后应进行评价与信息反馈。“督”在此有察看、监督之意，动作的发出具有一定的目的性，即评价与信息反馈。由此观点出发，“视”是对客观现象的考察与呈现，“督”是对“视”的现象进行监督从而进行描述、评价甚至是修正所“视”现象，此即为对“导”的解释中引导的涵义。由此可见，“视”与“督”的目的均在于“导”，即教育督导应是“督而导之”。
综合所查阅文献，笔者试图对教育督导给出如下定义：教育督导是指县以上各级人民政府授权给所属的教育督导机构和人员，代表本级政府及教育行政部门对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的工作和学校的工作，依据国家的有关方针、政策、法规，按照督导的原则和要求，运用科学的方法进行监督、检查、评估、指导，并向本级和上级人民政府及其教育行政部门报告教育工作情况，提出评价与建议，为政府的教育决策提供依据，以引导相关部门更好地发展教育。
二、我国教育督导过程中重“督”轻“导”的失衡现状 1.理论研究层面
在理论层面，作为对实践操作的指导，首先要明确教育督导的主要职能和终极目标。关于对教育督导职能的概括，在已有的研究中有好多种。如在刘向主编的《普通教育行政概论》中，分析归纳为预防性功能、补救型功能、完善性功能、评价性功能、沟通性功能、反馈性功能。在孙绵涛编著的《教育行政学》中，指出教育督导的职能为沟通评价职能、检查监督职能、指导推广职能［2］。在黄崴的《现代教育督导引论》里，分析归纳为监督职能、评价职能、指导职能、反馈职能与协调职能［3］。在陈孝彬主编的《教育管理学》中，则认为教育督导的主要职能是监督和指导，其他的职能均可看作是这两种职能活动的延长、作用、结果或者方式手段。他认为反馈、评价就是视察、监察活动的延长，预防补救、完善等可视为监督和指导活动的作用或结果，沟通、协调是监督或指导的活动方式手段［4］。陶立志、李峰认为，教育督导具有六项功能，即导向、监控、反馈、评估、协调与激励功能，并论述了当前注重教育督导功能作用的发挥应正确处理好五组重要关系，即督政与督教、督教与督学、督导与评估、督导与被督导、理论与实践［5］。
综合各类研究结果，笔者认为，在罗列各类职能的同时，都忽视了对教育督导各类职能终极目标的分析。不论是监督、评价，还是预防、检查，教育督导的终极目标应落在被督导部门的自身发展方面，即指出不足之处并引导其更好地发展。
2.实践操作层面
目前我国教育督导部门在实践操作层面存在很大的问题。首先是部门本身的设置问题，教育督导部门或设于教育行政部门内部且高于教育行政部门，或独立且平行于教育行政部门，或成为教育行政部门中的一部分，但是三种设置都易出现权责不清、难于协调发展的问题。作为一个行政部门，教育督导部门在完成“督”的职能时会基本比较顺利，考察后给予评价和反馈，但如想真正实现“导”则难上加难。当教育督导部门设置于教育行政部门内部时，不论是权力来源于政府部门还是教育行政部门，都容易产生多头领导的现象，并易于受到自我评价的局限而最终导致难以“导”；当教育督导部门成为独立的、平行于教育行政部门的一个机构时，会出现各部门难以协调、互相推诿的现象。最终结果便是只能“督”而无法真正地“导”。
此外，教育督导部门中的人员专业素质受到局限，直接导致易于监督、评价而难于指导的现象出现。作为政府行政部门，我国目前教育督导人员普遍素质不高，不论专职人员还是兼职督学，虽基本经过培训，但培训内容通常只是浅显的教育理论，缺乏系统性和实效性。教育督导部门中的人员在实施督导行为时，方案设计通常不够科学、指标不合理、随意性很强。如此执行督导行为，所得到的结论只能是“督”后给出的形成性评价，而无法进一步给予科学的“导”。
三、我国教育督导制度的重建 1.“督”、“导”关系辨析
在对教育督导迸行概念界定过程中已充分肯定了“导”的地位，应“督”而“导”之，即“督”是过程，“导”是最终目的。其主要原因除词义上的分析外，更在于“督”与“导”所侧重的对象和行为终极目标的巨大差异。
首先，“督”与“导”在行为所侧重的对象上存在差异，这直接导致重“督”与重“导”的结果不同。“督”即监督，根据我国督导方面政策的发展变化，由“视导”发展到“督导”，体现了我国重视“督”的作用。考察后进行监督，“督”更侧重于对下级部门执行上级相关教育政策、教育规范的检查与评价，这种评价是一种鉴定性的评价，是对已有状态进行鉴定。我国倡导“督政”与“督学”的协调发展，但两者皆重在“督”。如果在监督与评价后即停滞不前的话，教育督导行为相当于一种无目的的评估行为。“导”即指导、引导，从“视导”发展至“督导”，我们不应忽视“导”在变化过程中始终不变的重要地位。“导”侧重于上级部门对下级部门的发展性评价与指导，其行为侧重的对象是下级部门的未来发展。
其次，“督”与“导”在行为终极目标方面存在差异。如果说“督”是一种对现有状态的鉴定性评价，则可以说“督”的目的在于一种检验和控制，检验下级部门是否执行相关政策，控制其发展方向，着眼点在现在。而“导”作为发展性评价与指导，通过对下级部门进行理论指导和操作指导，促进其未来发展，着眼点在未来。由此可见，如果只关注当前情况而止步不前的话，那末将是变相的倒退；如果只注重上级对下级的控制而缺少服务观点的话，那末将导致下级部门一味迎合上级而忽视自身长远发展。
文献标志码：A
文章编号：1002－0845(2012)03－0097－02
收稿日期：2011-12-25
作者简介：田佳（1980-），长春人，博士研究生，从事教育学原理研究；孙博（1982-），男，吉林省吉林人，讲师，硕士，从事公安教育研究。 教育督导的基本职能在于监督、检查、评估和指导。但是在我国教育总体发展态势良好的情况下，教育督导制度的发展却明显滞后于教育发展的脚步，无法对教育的发展产生更大的、更积极的引导作用。因此，有必要对教育督导的职能进行科学分析，尤其要处理好“督”与“导”的关系。
一、对教育督导的概念界定 要正确理解教育督导部门的职能与教育督导的终极目标，首先要正确理解“教育督导”这一概念。
对于教育督导的概念界定有两种情况，一是以职能、任务来代替概念的解释，如《教育督导暂行规定》第一章第二条指出，教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。二是进行概念界定，如在《当代中国改革大辞典》中指出，教育督导指“国家依靠专门机构对下级政府的教育工作以及教育行政部门和普通中、初等学校进行监督、检查、评价、指导和帮助的一种教育制度”［1］。
我国由教育视导改名为教育督导，充分体现了“督”的地位，督导与视导共揭示了三个动作，即“视”、“督”、和“导”。按照逻辑分析，首先应“视”，即考察，在考察后应进行评价与信息反馈。“督”在此有察看、监督之意，动作的发出具有一定的目的性，即评价与信息反馈。由此观点出发，“视”是对客观现象的考察与呈现，“督”是对“视”的现象进行监督从而进行描述、评价甚至是修正所“视”现象，此即为对“导”的解释中引导的涵义。由此可见，“视”与“督”的目的均在于“导”，即教育督导应是“督而导之”。
综合所查阅文献，笔者试图对教育督导给出如下定义：教育督导是指县以上各级人民政府授权给所属的教育督导机构和人员，代表本级政府及教育行政部门对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的工作和学校的工作，依据国家的有关方针、政策、法规，按照督导的原则和要求，运用科学的方法进行监督、检查、评估、指导，并向本级和上级人民政府及其教育行政部门报告教育工作情况，提出评价与建议，为政府的教育决策提供依据，以引导相关部门更好地发展教育。
二、我国教育督导过程中重“督”轻“导”的失衡现状 1.理论研究层面
在理论层面，作为对实践操作的指导，首先要明确教育督导的主要职能和终极目标。关于对教育督导职能的概括，在已有的研究中有好多种。如在刘向主编的《普通教育行政概论》中，分析归纳为预防性功能、补救型功能、完善性功能、评价性功能、沟通性功能、反馈性功能。在孙绵涛编著的《教育行政学》中，指出教育督导的职能为沟通评价职能、检查监督职能、指导推广职能［2］。在黄崴的《现代教育督导引论》里，分析归纳为监督职能、评价职能、指导职能、反馈职能与协调职能［3］。在陈孝彬主编的《教育管理学》中，则认为教育督导的主要职能是监督和指导，其他的职能均可看作是这两种职能活动的延长、作用、结果或者方式手段。他认为反馈、评价就是视察、监察活动的延长，预防补救、完善等可视为监督和指导活动的作用或结果，沟通、协调是监督或指导的活动方式手段［4］。陶立志、李峰认为，教育督导具有六项功能，即导向、监控、反馈、评估、协调与激励功能，并论述了当前注重教育督导功能作用的发挥应正确处理好五组重要关系，即督政与督教、督教与督学、督导与评估、督导与被督导、理论与实践［5］。
综合各类研究结果，笔者认为，在罗列各类职能的同时，都忽视了对教育督导各类职能终极目标的分析。不论是监督、评价，还是预防、检查，教育督导的终极目标应落在被督导部门的自身发展方面，即指出不足之处并引导其更好地发展。
2.实践操作层面
目前我国教育督导部门在实践操作层面存在很大的问题。首先是部门本身的设置问题，教育督导部门或设于教育行政部门内部且高于教育行政部门，或独立且平行于教育行政部门，或成为教育行政部门中的一部分，但是三种设置都易出现权责不清、难于协调发展的问题。作为一个行政部门，教育督导部门在完成“督”的职能时会基本比较顺利，考察后给予评价和反馈，但如想真正实现“导”则难上加难。当教育督导部门设置于教育行政部门内部时，不论是权力来源于政府部门还是教育行政部门，都容易产生多头领导的现象，并易于受到自我评价的局限而最终导致难以“导”；当教育督导部门成为独立的、平行于教育行政部门的一个机构时，会出现各部门难以协调、互相推诿的现象。最终结果便是只能“督”而无法真正地“导”。
此外，教育督导部门中的人员专业素质受到局限，直接导致易于监督、评价而难于指导的现象出现。作为政府行政部门，我国目前教育督导人员普遍素质不高，不论专职人员还是兼职督学，虽基本经过培训，但培训内容通常只是浅显的教育理论，缺乏系统性和实效性。教育督导部门中的人员在实施督导行为时，方案设计通常不够科学、指标不合理、随意性很强。如此执行督导行为，所得到的结论只能是“督”后给出的形成性评价，而无法进一步给予科学的“导”。
三、我国教育督导制度的重建 1.“督”、“导”关系辨析
在对教育督导迸行概念界定过程中已充分肯定了“导”的地位，应“督”而“导”之，即“督”是过程，“导”是最终目的。其主要原因除词义上的分析外，更在于“督”与“导”所侧重的对象和行为终极目标的巨大差异。
首先，“督”与“导”在行为所侧重的对象上存在差异，这直接导致重“督”与重“导”的结果不同。“督”即监督，根据我国督导方面政策的发展变化，由“视导”发展到“督导”，体现了我国重视“督”的作用。考察后进行监督，“督”更侧重于对下级部门执行上级相关教育政策、教育规范的检查与评价，这种评价是一种鉴定性的评价，是对已有状态进行鉴定。我国倡导“督政”与“督学”的协调发展，但两者皆重在“督”。如果在监督与评价后即停滞不前的话，教育督导行为相当于一种无目的的评估行为。“导”即指导、引导，从“视导”发展至“督导”，我们不应忽视“导”在变化过程中始终不变的重要地位。“导”侧重于上级部门对下级部门的发展性评价与指导，其行为侧重的对象是下级部门的未来发展。
其次，“督”与“导”在行为终极目标方面存在差异。如果说“督”是一种对现有状态的鉴定性评价，则可以说“督”的目的在于一种检验和控制，检验下级部门是否执行相关政策，控制其发展方向，着眼点在现在。而“导”作为发展性评价与指导，通过对下级部门进行理论指导和操作指导，促进其未来发展，着眼点在未来。由此可见，如果只关注当前情况而止步不前的话，那末将是变相的倒退；如果只注重上级对下级的控制而缺少服务观点的话，那末将导致下级部门一味迎合上级而忽视自身长远发展。
