行政体制与政府执行力：逻辑、难题与求解
时间：2021-06-08 00:01:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:政府执行力“整合力”的特性决定了行政体制在政府执行力形成过程中的重要作用。当前我国行政体制存在的种种弊端制约着政府执行力的提升。因而要提高政府执行力，就必须进一步推进政府行政体制改革，重塑政府，建立结构优化、权责一致、协调效能的政府行政体制。
关键词：行政体制；政府执行力；政府职能；政府监控机制；政府利益整合机制；政府文化
中图分类号：D035；D63 文献标识码：A 文章编号：1007-5194（2008）05-0068-05
收稿日期：2008－06－16
基金项目：国家社科基金项目《加强地方政府执行力建设的理论思路及现实路径研究》（08CZZX026）。
作者简介：
莫勇波（1969-），男，广西岑溪人，广东商学院公共管理学院副研究员，管理学博士。
一、内在机理：行政体制与政府执行力的逻辑
当前学界对于何为行政体制有着诸多不同的定义，最主要的观点有两种：其一是认为行政体制是由政府集合职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体；其二是认为行政体制主要是行政权力的结构形式，即只是涉及政府系统内权力的配置［1］。无论哪一种观点，行政体制都是指“管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，它是上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分。”［2］ 毋庸置疑，行政体制是国家行政机关、即政府的核心要素，对政府的方方面面都起着至关重要的作用。
众所周知，政府执行力是政府在执行公共事务过程中各种“力”，包括理解力、计划力、决断力、协调力、操作力、领导力等综合而成的“总体力”，然而政府执行力又不仅仅是这些“力”的简单相加，它是政府内部的各种“力”以及执行人员、资源、工具等种种要素经过行政体制的整合作用而产生的一种综合效应力，即“整合力”。同所有的机械力一样，一切整合力的产生及其大小，都与产生这种力的相关要素及运作机制相关。以汽车发动机为例，一个发动机产生的力的大小，固然与汽车及发动机的单个零件的性能优劣相关，更与发动机的运转机制乃至汽车的运转机制密切相关。与此同理，政府执行力的产生及其大小，除了与政府的人、财、物及工具的性能优劣密切相关外，还与政府组织的运作机制、即行政体制相关。换言之，政府人员、财物、工具及政府行政体制都是影响政府执行力的要素。
在影响政府执行力的诸要素中，政府行政体制无疑是最重要的要素。如上所述，政府执行力是一种“整合力”，这种“整合力”是由各种“力”整合相加而成的，用公式表示，即：政府执行力
C=∑i=2nci +M，其中，∑i=2nci 是各构成要素的力量、能力之和，“M”是政府行政体制、机制作用下的整合力。从理论上说，整合力有大于零、等于零和小于零这三种情况。如果政府行政体制科学合理，执行机制协调，执行力要件之间的整合和运作高效合理，不仅可以使得各种执行力量得以畅通无阻的传递，而且由于机制的整合、加速及惯性作用而倍增执行力的强度，从而出现体制整合力“M”大于零、甚至大于∑i=2nci的情况。反之，如果政府体制不合理，如政府部门的分权不科学、职责不清、政出多门，导致拖拉扯皮、相互掣肘，就会损耗政府组织的内在功能和整体执行效应，使得各种力量相互抵消，就有可能出现整合力“M”等于零甚至小于零的情况，造成对 的负相加，就会严重削弱整体的执行力。如此看来，行政体制与政府执行力之间存在着极强的逻辑联系，而行政体制对于政府执行力的形成和生长起着极其重要的影响作用。
二、现实难题：行政体制缺失对政府执行力的制约
当前我国的行政管理体制仍然不完善，严重制约着经济社会的发展。温家宝总理在2006年就特别指出：“中国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决，主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。”［3］ 当前我国行政体制的不完善，也形成了对政府执行力的制约。
1．政府纵向权力收放的难题：集权与分权的悖论。
关于集权与分权历来都是政治学家们争论的范畴。然而，无论如何，集权与分权都“各有自己存在的理由，亦有不易消除的缺陷。”［4]（P233）从社会秩序及管理效率的角度看，为了更好地实现对社会的控制和提高社会管理效率，应该考虑集权优先的原则；而从经济及民主的角度看，为了发挥各个社会主体的能量，则应优先考虑分权优先的原则。恩格斯在《集权和自由》一文中指出：“集权的活动必须应当是有普遍意义的事情……而涉及这个或那个人的事情则不在内。”［5］ 恩格斯在这里一方面指出了集权所具有的普遍性，另一方面也认为凡是涉及社会个体利益的事情不应当采取集权的形式，因而也间接指出了分权的必要性。一个政治制度衰弱、无力约束个体欲望泛滥的政治体制，必然会充满混乱和社会的无秩序化；而一个高度集权、中央主宰一切的政治体制，则会导致出现一个僵化的、缺乏灵活性创造性的社会。
我国长期以来形成了纵向上高度集权的行政管理体制，这种体制过分强调权力向中央和上级政府集中，上级决策下级执行，强调“有令必行，有禁必止”。这一方面导致了下级政府和人员缺乏灵活性和创造性，影响其执行工作的效果，另一方面还直接滋长了下级政府的依赖意识和惰性心理，其结果是“上级推一推，下级动一动”，而“上级不推，下级就不动”，甚至出现下级不作为的现象，政府执行力因而被大大削弱。为改革中央过分集权的弊端，我国自20世纪80年代以来推进了以简政放权为中心的行政改革，然而，中央的持续放权，又导致了“中央对宏观调控能力的下降，中央对地方政府的监控力削弱”［6］，其结果是地方保护主义及“上有政策、下有对策”现象时有发生，也使得地方政府对上级政策决策的执行力大打折扣。这就形成了政府纵向上集权与分权的悖论：集权过多，下级政府没有执行的主动性和积极性，执行力堪忧；而分权过多，上级政府又无力对下级政府的抗拒执行及执行偏差现象进行控制和纠正，也削弱了政府执行力。权力的上收下放始终是我国纠缠不清的政治命题，而如何在当前状态下实现所谓的集权与分权的“最佳均衡”状态，克服过分集权和过分分权所带来的负面效应，是我们目前迫切需要解决的问题。
2.政府横向职能设置的难题：“科层化溢出效应”日渐显现。
韦伯提出的科层化组织理论，强调组织体制的等级化、组织制度的规章化、工作分工的专业化、组织运作的非人格化等。在工业生产日益规模化和行政环境日益复杂化的情况下，韦伯的科层化理论具有极大的吸引力，这一理论对20世纪西方的行政组织改革产生了深远的影响，也使科层化组织成为20世纪以来西方国家的主要政府组织模式。然而，随着形势的发展，特别是在专业化分工日益分化的今天，科层化组织也日益显示出其负面效应来，特别是“科层化溢出效应”的日益显现，组织摩擦现象普遍，“组织成本（如协调成本、信息成本、摩擦成本、监督成本等）愈来愈高，创新受阻，使社会效益受到极大抑制［4]（P72）。
尽管我国的政府组织尚未达到完全的科层组织化，然而“科层化溢出效应”已日渐显露，并制约着政府执行力的提升。在横向的组织结构方面，目前我国各级党政二元管理体制依然存在，党的各级组织与各级政府组织机构之间存在着职能交叉重叠现象，一些地方则更直接出现党政不分、以党代政的情况，其结果是造成了地方行政功能紊乱以及公文旅行、手续繁琐、相互掣肘现象的增多，使得政府办事效率及政府执行力呈低水平状态。同时，当前各级政府普遍存在的部门划分过多过细的弊端，又进一步制约着政府各部门的沟通和协调，比如在一些县市，负责经济工作的政府部门就有经济贸易局、发展和改革局、财政局、地方税务局、农业局、林业局、扶贫开发办，等等。政府机构设置的繁多及交叉重叠，往往容易使政府在执行相关政策时缺乏协调，出现工作步调不一的情况，从而影响政府执行效率。更有甚者，则是出现各部门之间的相互扯皮和相互拆台现象，对那些“有利可图”、能谋取本部门利益的任务，各个部门就会以各种借口积极承担，甚至超越职权，强行执行，出现多头执行的情况；而对那些“无利可图”甚至被认为“有损于”本部门利益的任务，各部门则是能推就推、能拖就拖、能逃就逃，不愿承担任务，出现无人执行或执行中断的情况，严重制约着政府执行力。
