完善村民自治构建开放性农村社区治理模式
时间：2021-06-02 20:04:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：村民自治是中国农民创造的一种具有中国特色的基层民主机制.在相当长的一段时期，它填补了农村基层社会的治理真空，发挥了无法估量的历史作用。但是，村民自治发展到现在，仍然需要根据社会发展不断创新完善，才能适应新时期农村社会的治理要求。一是要理顺村委会和村党委、乡镇政府的关系，实现政社分开；二是要分离村委会的经济管理职能，实现经社分离；三是要分离村民户籍和产权主体身份，发展社区自治。
关键词：村民自治；政社分开；经社分离；社区自治
从历史的角度看，村民自治是在20世纪末改革开放之初以及人民公社解体的过程中形成的，具有鲜明的时代特征和制度特点。1970年代末，农村的人民公社体制逐步解体，家庭联产承包责任制开始推行。此时，农村的大队、生产队这两级管理组织瘫痪了，农村社区的治理出现了真空，村庄的“公共事务”无人负责、无人管理。为了维护农村基层社会的治安及加强自我管理，广西宜山等地方的农民首先创造了“村民自治”这样一种制度。随后，1982年《宪法》对此作出明文规定：“群众自治组织形式是村民委员会”，使“农民自我管理”的治理理念在法律层面上得以确立。1988年《村民委员会组织法》通过，“村民自治”被作为一项制度进一步明确化。
一、“乡政村治”模式下村民自治的功能定位
（一）村民自治是一种折中性的制度安排
由于存在历史条件的局限，村民自治制度只能是一种定位模糊的折中性的制度安排。《村民委员会组织法》虽然将村委会和乡镇政府之间的关系确定为指导关系，明确村民委员会不受乡镇政府的行政领导，但是，《村民委员会组织法》同时将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，那么，在“党领导一切”的原则下，村民自治必然要接受基层党组织乃至乡镇党组织的领导。党组织“领导核心”的地位赋予了村党支部“领导”村民自治的职权，党的基层组织的领导职权必然是高于村委会、村民代表会议之上的，那么，村民的自我管理、自我服务必然会受到一定程度的制约，距离真正的“民治”还有很大的距离。
（二）村民自治是区域性、封闭性的社会自治
《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这是村民自治的本质特点，除此以外，村民自治还具有区域性和封闭性的特点。在我国，村民自治首先是村庄范围内的自治，有明确的地理边界，村民不能随意进入某一农村社区，也不能随意退出。同时，不属于某一农村社区的外来人员也不能随意进入某一农村社区参与村民自治。
村民自治最早最基本的功能是调节邻里纠纷、维持治安和保护集体水利设施，等等。后来，村民自治的功能逐步扩大，涵盖了农村社区经济、文化以及社会生活方方面面的事务。村民自治组织为社区提供的这些服务，属于社区内部的公共产品，主要提供给本社区成员使用，是一种自我服务。
（三）村民自治集政治、经济和社会功能于一体
从法律上讲，村民委员会是群众性自治组织，政治功能和社会功能应该是村民委员会的主要功能，但是，根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会还有组织发展合作经济、管理土地和其他村级财产等经济管理职能，这就使村民自治组织代行了村集体经济组织的职能。从实践来看，全国大多数农村都采取了将村民自治组织和村集体经济组织合二为一的做法，挂两块牌子，实际上只有一班人马。事实上，这两种组织在功能、目标以及运行的原则上完全不同，村委会长期集政治、经济和社会功能于一身，为将来村民自治功能的异化埋下了伏笔。
二、村民自治无法有效应对农村社区治理的新需求
近年来，随着工业化、城镇化发展，农村人口流动越来越频繁，土地流转也越来越普遍，整个农村社区，经济和社会结构均发生了很大变化，一种新型的农村社区出现并逐渐形成。所谓新型农村社区，主要是指通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等形式发展而成的以村民集中居住为主要特征、社区服务和管理功能更为完备的现代化农村社区。在新型农村社区中，人口结构异质，利益格局复杂，原本建立在地缘或者血缘基础上的村民自治，已越来越无法应对社区治理的各项需求。
（一）村民自治无力整合新型农村社区的多元利益需求
在新型农村社区内，村民的利益诉求、民生诉求和民主诉求不断凸显。首先是利益格局复杂化，利益纠纷逐渐增多。由征地拆迁、土地流转等引发的利益纠纷往往矛盾尖锐且很难调和，而由农民集中居住所引发的诸如基础设施建设、环境卫生维护、物业管理、治安调解等方面的矛盾纠纷也明显增多；其次是村民的民生诉求越来越强烈。土地流转、农民集中居住以后，很多农民无法顺利转入二三产业就业，造成生活困难。而同时农民对就医、养老以及子女教育、文化生活等方面的要求越来越高；再次是村民参与社区管理的民主诉求不断凸显。随着市场经济的发展，村民的思想观念发生了深刻变化，民主法治意识逐渐增强，很多人积极要求参与社区管理。
但是，村民自治的制度框架对以上社区治理的新需求回应乏力。首先是税费改革之后普遍出现了村干部素质降低、工作积极性不高的状况。尽管近年来中央大力加强村级组织建设，但在农村基层，仍然存在“无人办事”和“无人谋事”的亚瘫痪状态，村委会发展村庄公共事业的能力和活力明显不足。其次是税费改革削弱了村委会的经济基础，村委会无力回应村民改善生产生活条件的期望，尤其是对村民反映强烈的就业安置、社会保障、子女教育等方面的需求无力解决。再次是在村委会和乡镇政府的关系中，村委会承担了大量的本应由乡镇镇府完成的工作任务，而无暇顾及村庄内的公共事务。尤其是取消农业税之后，村委会成员的补贴全由政府发放，进一步强化了村委会对乡镇政府的依附，“为政府服务”成为理所当然的事情，村民自治日益行政化。
（二）封闭性的村民自治很难实现新型农村社区的融合发展
可以说，村民委员会和村民自治制度是建立在集体土地所有制基础上的，而集体土地所有制的一大特点是具有封闭性，因此造就了村民自治的封闭性。这种封闭性体现在村民自治仅仅是拥有集体土地产权的“村民”的自治，外来人员不能参与村委会的选举及公共事务的管理，同时也只有本村村民才能享有本村的福利并承担相应的义务。
