对我国司法鉴定管理体制改革的思考
时间：2021-05-04 20:00:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】新世纪以来,中国司法鉴定管理体制的改革缓步前进。在这一改革进程中,取得了不少成果,但一些长期困扰着我们的问题——“多头管理”,依然突出。因此,有必要借鉴域外立法与司法的经验,结合在中国的实际来进行对策性研究以根治这一顽症。
【关键词】司法鉴定;管理体制;多头管理
中图分类号:D918.9 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0221-02
1 我国司法鉴定管理体制的改革历程
司法鉴定的管理体制通常是指对一国司法鉴定机构和司法鉴定人员进行行政管理或行业指导的体制[1]。我国司法鉴定管理体制的改革大致可分为以下3个阶段。
1.1 司法鉴定的“多头管理”阶段
建国以来,为了满足打击犯罪的需要,我们在公安系统逐步建立起一批以刑事侦查为主的鉴定机构。十一届三中全会之后,行使检察权、审判权、司法行政权的“检法司”先后在其内部设立了鉴定机构并得到发展。这样,公、检、法、司四机关分别设立各自的鉴定机构并由设立机关对其进行管理。此外,在2001年10月1日《司法鉴定机构登记管理办法》实施后,司法行政部门的司法鉴定管理权首次得到扩充,除对其内设的鉴定机构进行管理外,还取得了对面向社会服务的司法鉴定机构的管理权。这样,就形成了我国司法鉴定的“多头管理”,各自为政的局面。
1.2 司法鉴定从“多头管理”走向“统一管理”的过渡阶段
2005年第十届全国人大常务委员会第十四次会议通过的《决定》第三条规定:“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定,负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”这一规定明确地把司法鉴定管理权划归司法行政部门,由它对全国司法鉴定人与鉴定机构进行统一管理。这一立法文件对司法鉴定管理权的重新配置,标志着我国司法鉴定由“多头管理”转向了“统一管理”。但笔者看来,这一转变在现实中只是一个短暂而静态的过程,在《决定》施行不久,它的某些条文就由于相关部门内部新规则的出台而束之高阁。
1.3 司法鉴定的“变相多头管理”阶段
虽然《决定》的出台,在立法层面上明确了司法鉴定管理权的归属问题,剥离了法院系统和司法行政机关内设的鉴定机构,杜绝了“自审自鉴”、“自管自鉴”的现象,形成了司法鉴定管理工作的“新格局”。一般说来,可分为2大类:一类为侦查机关为侦查需要而设立的鉴定机构,另一类是面向社会服务的鉴定机构。由于这一改革触及了有关部门的利益分配问题,虽然经过了长期的权力与利益的争夺,但有关部门仍各不相让,因此各自出台了本系统内部的鉴定机构与鉴定人管理办法。到目前为止,司法行政系统已有《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》;公安系统已有《公安部关于贯彻落实<全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定>进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》(以下简称《通知》),《公安机关鉴定机构登记管理办法》,《公安机关鉴定人登记管理办法》和《公安机关鉴定工作规则》等相关规定;检察系统已有《人民检察院鉴定机构登记管理办法》、《人民检察院鉴定人登记管理办法》和《人民检察院鉴定规则(试行)》;2007年国家安全系统内部又发布了《国家安全机关司法鉴定机构管理办法(试行)》和《国家安全机关司法鉴定人管理办法(试行)》。在这样的现实之下,《决定》旨在确立的统一司法鉴定管理体制无法完全得以实现,“各自为政”的力量依然在顽强地挣扎,因此形成了我国当前司法鉴定管理之怪象——在《决定》统管之下各部门“分管”的体制(变相的多头管理),也有学者称之为“分别统一管理司法鉴定的体制”[2],鉴定管理权再一次被有关部门的规范性法律文件所瓜分。
2 我国司法鉴定管理体制改革中的“未决问题”及对策
司法鉴定管理体制的改革是我国司法制度改革的一块重要的试验田,虽然获得不少积极成果,但也困难重重。《决定》出台的重要背景之一就是要解决 “多头管理”的问题,旨在建立统一的司法鉴定管理体制。但从今天看来,这一改革目标并没有完全实现,而出现了“变相的多头管理” ——也就是由司法行政部门与有关侦查机关共同主管我国的司法鉴定管理工作,这和我国长期存在的“多头管理”没有本质区别。
(1)司法行政部门是从全国人大制定的《决定》中取得了全国司法鉴定的管理权。《决定》第三条规定:“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定,负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”同时其第16条又规定“对鉴定人和鉴定机构进行登记、名册编制和公告的具体办法,由国务院司法行政部门制定,报国务院批准。”这两条先是明确了司法鉴定管理权的归属,再明确了司法鉴定具体管理办法制定权的归属,两者都归于司法行政部门。因此,司法部依据《决定》并经国务院批准,于2005年9月30日施行了新的司法鉴定管理的具体办法,即《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》。这两个“办法”与《决定》在制定目的上是相一致的,都为了加强对司法鉴定机构和鉴定人的管理,规范司法鉴定活动,建立统一的司法鉴定管理体制,适应司法机关和公民、组织的诉讼需要,保障诉讼活动的顺利进行,促进司法公正与效率。因此,两者是一脉相承的,不存在抵触之处。
(2)公安部是从其自己制定的《通知》、《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》中取得了对其本系统内部鉴定机构的管理权,这与《决定》是相抵触的。
首先,在《决定》18条内容中,找不到授权予公安部制定司法鉴定具体管理办法之根据。既然它根本无权制定该管理办法,而现实中它的司法鉴定管理权又来源于它自己制定的管理办法,这在逻辑上是不可思议的。其次,在公安部的《通知》里竟能找到其司法鉴定管理权和具体管理办法制定权之根据。试问一个部门《通知》能有如此大的权力去对抗人大的《决定》吗?2005年4月20日,公安部下发了该《通知》,其中规定:“公安部将进一步加强和规范公安机关鉴定机构和鉴定人登记管理工作,并出台相关管理办法。目前,《公安机关鉴定工作规则》、《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》已列入公安部2005年度立法计划,争取尽早出台……各级公安机关要根据即将出台的《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》对所属鉴定机构和鉴定人的资格进行登记管理。公安机关将实行统一的鉴定机构和鉴定人名册制度,准予登记的鉴定机构和鉴定人,将统一编入公安机关鉴定机构和鉴定人名册。”从中可以看到公安部门既享有具体管理办法的制定权,又享有对其内部鉴定机构和鉴定人的管理权。这种权力的来源是不正当的,有违我国立法法的相关规定。其目的无非是通过控制法律“文本”的解释权,从而抢占司法场域司法鉴定管理的地盘,然后再运用“先占原则”得到法律确认[3]。最后,公安部在其后出台的“两个管理办法”中明确规定:“公安部登记管理部门负责各省、自治区、直辖市公安厅、局,以及部属科研机构、院校和专业技术协会的鉴定机构和鉴定人的登记管理工作。省、自治区、直辖市公安厅、局登记管理部门负责所属地市级、县级公安机关,以及省级公安机关所属院校、医院和专业技术协会的鉴定机构与鉴定人的登记管理工作。”这种规定明显是与《决定》相抵触的,公安系统走的是一条部门内部的分管之路,与《决定》所确立的统管改革方向背道而驰。
