平衡记分卡在美国政府绩效管理中的应用及对中国的借鉴
时间：2021-04-16 20:01:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:平衡记分卡自从在美国产生以来不断深入发展,对美国的政府绩效管理产生了深远的影响。在夏洛特市政府运用平衡记分卡的实践基础之上,对平衡记分卡的实施过程进行了分析,并总结出了成功实施平衡记分卡的基本经验,对中国的实践具有借鉴意义。
关键词:平衡记分卡 政府 绩效管理
一、平衡记分卡模型在美国夏洛特市政府绩效管理中的实施过程分析
从1990年开始,夏洛特市就以“成为居住、工作休闲的最佳选择城市”为愿景,为了集中政府的有限资源来解决其愿景中的关键问题,夏洛特市于1995年开始尝试利用平衡记分卡进行战略规划和绩效考评。
夏洛特市的平衡记分卡制度构成如下:
(1)确定夏洛特市政府的目标包括七项:减少犯罪、增强安全感、强化社区、改善服务质量、维护优惠税率、安全的便捷交通、促进经济发展。市政府通过协商确定其重点目标,明确了市政府的使命和愿景。
(2)实施平衡记分卡的领导层:市政府的平衡记分卡计划由三个团队构成,并且在以上五个重点目标的基础上发展出了五个工作小组。
(3)市政府确定五大战略目标之后,开始逐步建立财务维度、客户维度、内部管理维度和学习成长维度的战略目标,并制定战略平衡记分卡图,其最重要的特点就是将客户维度置于最重要的位置。市政府根据战略图设计出政府的平衡记分卡,其中包括了四个层面的战略目标,并将这四个层面的战略目标细化为21个目标,并作了详细的说明。
(4)在市政府确立其平衡记分卡结构图后,平衡记分卡根据确定的五个重点目标,分别制定了各自的特殊平衡记分卡,这五个平衡记分卡详细的阐明了该战略的使命、各个层面的目标以及预期的效果,从而使员工对这一模型构建达成了一致性理解。
此外,由于在五个重点目标的基础上成立了五个工作小组,他们通过召开会议发展或更新战略,并对政府的计划做出评估,从而确定其对各战略的影响。在这种体制框架下,夏洛特市的各个部门也形成了良好的合作伙伴关系。
(5)市政府的主平衡记分卡以及子平衡记分卡设计完成以后,需要设计各个具体部门的平衡记分卡。以夏洛特市的交通部门为例,夏洛特市交通部负责城市街道和公共运输系统,这一部门从四个维度建立了一系列指标,而且,针对每一个目标确定了领先性指标和滞后性指标,领先性指标表明了必须实现的绩效,滞后性指标表明了实现目标的广泛影响。此外,交通部还确定了业务指标,并定期搜集指标方面的数据资料。
(6)夏洛特市政府管理层将平衡记分卡纳入到市政府每年的战略设计以及管理计划当中,并构建出相应的战略管理系统。该系统包含了九个步骤:制定年度初期会议战略和规划、召开年度初期会议、更新市政府平衡记分卡、将更新部分与各部门沟通、各部门利用更新复核其工作、部门进行规划和目标设定、各部门制定激励作用的标准、各部门报告结果及挑战,以及回馈并完成总结,周而复始形成一个周期循环。每个部门都以年度目标来确定各自的年度计划,并在计划中详细阐明具体的目标及其内容,并在下一年中,由市政府的预算单位来监督各部门的绩效实施状况。
二、美国政府应用平衡记分卡的经验对中国政府绩效管理的借鉴意义
美国夏洛特市实施平衡记分卡的经验对于我国政府部门的绩效管理具有重要的意义,它为战略规划和绩效评估之间的联系建立了全面的体系框架,为我国改进政府绩效提供了丰富的实践经验,同时,我们也要注意到其实践经验在我国政府绩效管理中的条件性。
1.美国政府使用平衡记分卡改进政府绩效的有效经验
第一,要确立政府的使命和组织愿景,使政府的战略与目标相一致。作为政府,要先明确行动的意义所在,要让公民以及基层管理者了解,从而形成共识,并有效地执行所确定的战略和目标;在制定目标的过程中,一定要与战略保持一致,并结合本部门的实际情况制定详细的指标体系,这样才能使抽象的目标量化,从而有利于进行有效的绩效管理和评估。
第二,领导者的支持参与。高层领导是实施平衡记分卡的关键推行者,因此,高层领导的重视和支持是推动平衡记分卡改革的重要前提。一方面,领导者熟悉整个机构的战略以及运作方式;另一方面,领导者拥有直接的决策权力,能够改变不利于实施的组织环境。因此,领导者的支持和参与是非常关键的因素。
第三,战略的制定采用自上而下的方式,而具体目标的制定和修正则采用由下而上的方式。平衡记分卡是通过将政府的使命和愿景量化为系统的指标来整合资源进行管理的,因此组织的目标必须与战略相结合。战略通常是由领导者制定并解释的,战略的实施宜采取自上而下的方式;而战略在转化为具体的目标后,需要由具体的管理人员来进行实施,并将实施过程中出现的问题进行反馈,宜采取自下而上的方式。
第四, 建立良好的激励制度和有效的惩戒机制。平衡记分卡是推动政府机构变革的战略性制度,为了确保组织文化的转变,平衡记分卡必须要与激励制度相挂钩,并建立相应的惩戒机制,这样才能够有效的推动平衡记分卡的实施。
2.美国政府使用平衡记分卡的经验对改进中国政府绩效的条件性
中国政府部门在绩效管理中运用平衡记分卡不仅要注意企业中运用平衡记分卡的条件性,也要注意美国政府绩效管理经验的条件性。一方面,企业以获取利润为追求,而政府的终极目标在于实现公共利益,“公共行政乃是运用管理、政治及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或社会的局部提供所需的管制或服务职能”①,因此,政府作为公共产品和公共服务的主导者,应根据政府绩效的内在属性和政府绩效评估的自身特殊要求来构建科学的绩效评估指标体系,在绩效评价标准中引入协调和均衡的理念,选择科学的绩效评估方法和模式来进行评估。另一方面,在美国夏洛特市的绩效管理改进过程中,平衡记分卡的工具效用在一定的条件下才能发挥作用,这些条件包括绩效管理的制度保障、平衡记分卡理论运用的社会背景以及平衡记分卡指标体系自身的合理转化。
第一, 平衡记分卡引入美国政府绩效管理改进中的契机与社会背景。
20世纪七八十年代以来,西方政府部门中存在的效率低下、人浮于事的现象仍然是政府部门发展的痼疾。随着公民参与意识的增强、公共服务私有化的发展以及公众要求建立高效政府、减少行政成本等问题的出现,建立低成本、高效率的服务驱动机制成为政府绩效管理的核心问题。为此,西方政府部门采用各种理论和方法来强化政府对高效率和低成本的追求。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》明确指出,颁布该“法案”就是为了在提高政府效率和管理能力,提高公共服务的质量,提高社会公众的满意程度,改善社会公众对政府公共部门的信任。平衡记分卡在这种背景下便应运而生,它作为一种注重平衡的管理工具,注重的是在治理过程中公平与效率的均衡、各个相关主体利益的参与、政府使命与短期目标的结合以及政府治理流程的改善。
第二,平衡记分卡应用于中国政府绩效管理,应该按照中国政府的发展战略,修正和整合平衡记分卡的使命和具体指标。
目前我国的政府使命在于实现公共利益,成为一个服务型政府,因此应当围绕这个使命来运转。同时,平衡记分卡在美国绩效管理中运用的一套指标体系也需要进行适当的转化。企业平衡记分卡中的财务维度转化为政府行政成本维度;客户维度转化为公共服务维度;内部管理维度转化为政府流程维度;学习与发展维度转化为学习与发展维度。在此基础之上,对各个维度的具体指标进行细化。
