《成渝经济区区域规划》的行政法治解析

时间：2021-04-02 20:01:03　来源：雅意学习网本文已影响人

　　〔摘要〕只有充分认识《成渝经济区区域规划》的法律属性，才能尊重其统一性、权威性和确定性。落实《成渝经济区区域规划》，需要解决经济区面临的行政法治问题。实现成渝经济区区域经济一体化，需要法治一体化作保障。需要中央政府统一的法制权威，需要建立区域立法的机构和机制，需要清理和调整川渝地方政府原有区域经济规划文件，需要将城乡统筹改革的制度创新成果法治化。努力构建成渝经济区行政立法机制、行政决策机制、行政执法机制。
　　〔关键词〕成渝经济区；区域行政法制；区域行政法治体制；区域规划
　　〔中图分类号〕D922.11〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0072-04
　　《成渝经济区区域规划》的出台，是国家推动科学发展、加快转变经济发展方式的重要战略部署，对于深入推进西部大开发，发展内陆开放型经济，构建长江上游生态安全屏障，促进成渝两地协调发展，优势互补，承东启西，均衡发展具有重要意义。充分认识《成渝经济区区域规划》的法律属性，解决落实《成渝经济区区域规划》的行政法治的关键问题，努力建构成渝经济区区域法治一体化的行政法治体制，对于促进成渝经济区区域经济健康发展、社会管理和谐协调，改善并保障成渝经济区政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责同样具有重要意义。
　　一、充分认识《成渝经济区区域规划》的行政法制属性从行政法学的角度看，成渝经济区区域规划具有以下特征：
　　（一）《成渝经济区区域规划》行政法制的统一性
　　法制统一原则是现代法治国家所提倡和遵守的一个重要原则，包括避免法律中的矛盾；法律普遍得到遵守。首先是合宪性原则，即一切法律、法规、规范性文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合或者不违背宪法的规定。从国务院《关于成渝经济区区域规划的批复》和发改委通知看，不与宪法及其《城乡规划法》相抵触。其次是下位法的制定必须以上位法作为依据，否则该下位法不具有法律效力。因此，成渝各级政府在制定落实成渝经济区区域规划实施方案的地方性法规、规章以及包括规划在内的规范性文件时，必须严格遵守《成渝经济区区域规划》的规定，不得与国务院批复的《成渝经济区区域规划》相抵触。再次，同一类法律文件、各法律部门之间的规范性法律文件不得相互冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。
　　（二）《成渝经济区区域规划》行政法制的权威性
　　没有法制权威就没有秩序。切实维护成渝经济区规划法制的权威，需要成渝各级行政机关严格依规划法制而行政。由于传统的依政策行政的历史惯性，我们可能把批复与规划看成是政策性文件，或者看作是规划的技术性文件，因而忽视规划法制的权威性。而政策具有易变性，法制才具有稳定性。政策可以随着形势的发展变化而随时调整，法律制度则一般不轻易立改废。《城乡规划法》第七条就明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改” 。从法制角度上，《成渝经济区区域规划》不仅仅是一个技术文件，有学者对行政规划持“法规命令说”观点。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，具有针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同〔1〕，因此必须维护法规命令的权威性和执行力。
　　（三）《成渝经济区区域规划》行政法制的确定性
　　行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法定理由和程序，不得随意变更或撤销和不可争辩力。《成渝经济区区域规划》作为指示性和抽象性的行政规划行为，对于国务院和发改委本身而言，非依法定理由和程序，不得随意改变行政规划行为内容，或就同一事项重新作出行为，即使根据需要对规划进行完善修编，也得由发改委牵头，并及时将实施情况向国务院报告。对于行政相对方的成渝经济区各级政府而言，是法规命令，不得否认行政规划行为的内容或随意改变行为内容，非依法定理由和程序，也不得请求改变该行政规划行为。成渝经济区各级政府必须严格遵守、服从和执行，完整地履行行政规划行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝。否则，就要承担相应的法律后果。
　　因此，只有充分认识成渝经济区区域规划法制的法律属性，才能尊重其统一性、权威性和确定性，从而自觉维护成渝经济区规划法制的权威，保障成渝经济区的健康发展；才能保障打破各自为政、独立区域经济的行政藩篱，才能改变区域城市同质、产业同构、重复建设、恶性竞争等区域与市场分割现象，才能促进市场机制、区域经济一体化和城乡统筹、综合配套改革。
　　二、落实《成渝经济区区域规划》需要解决的法治问题区域经济一体化，需要法治一体化来保障。《成渝经济区区域规划》关于经济发展版图的圈定，并不意味着川渝各地方政府管理辖区及其职权的行政版图的超越，也并未改变川渝各地方政府以地方政府财政为利益核心，以属地管辖、事务管辖、级别管辖为手段等特征的经济活动的行为主体、利益主体和竞争主体的多重身份。要彻底改变政府行为的超强自利性，模式复制性、产业同构性的重复建设和“口水战” 现象，尚需要解决以下行政法治问题。
　　第一，需要中央政府统一的法制权威
　　尽管川渝两省市有着难以分割的地理相近、历史相通、人文相亲、经济相融的地缘因素，但两地毕竟属于不同省（市），地区经济总量和增长速度毕竟仍然是地方政府工作业绩重要的考核标准，地方政府作为经济活动的独立主体，事实上的竞争态势也已经形成。两地在经济、社会、法治、文化等各方面的省情有所不同，其发展程度和城乡统筹改革模式也有差异。要引导和保障川渝各地方政府之间从封闭的“地方行政”走向开放的“区域行政”，从无序的对抗式竞争走向合作性竞争，从自利的行政管理走向互惠的公共行政，迫切需要国家制定成渝经济区相关的法律制度来调整和规范，在区域政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目等相关度高的领域实现法制的一体化，才能打破区域地方政府各自设置的招商优惠政策、各种准入门槛、地方保护性政策等行政藩篱，依法保障区域经济一体化进程中的良性运行。
　　第二，需要建立区域立法的机制和机构

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