论国家级经济开发区管委会的行政主体资格
时间：2021-04-01 20:00:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]改革开放三十多年来，我国的国家级经济技术开发区获得了突飞猛进的发展，其自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。但实践中出现了开发区管委会法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善等新情况和新问题。通过修订相关法律法规的方式，从根本上厘清开发区管理机构的法律定位，才能更好地促进开发区的可持续发展。研究开发区管理机构行政法的定位问题，不仅对丰富发展我国的行政主体理论具有重要意义，而且对完善我国地方组织法也具有重大的实践价值。
[关键词]开发区 管理机构 行政主体资格 行政法
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）05-0394-03
引言
国家级经济技术开发区在我国经济建设和推进城市化进程中发挥着重要的作用。然而，在立法方面，我国国家层面尚缺乏一部规范国家级开发区的法律行政法规，自2007年就已开始的由商务部、科技部及国务院法制办等部门共同筹划起草的《国家级开发区管理条例》却因种种原因一度搁浅，至今迟迟未出台，开发区管理机构自身存在的法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善等问题，严重制约着开发区的持续快速发展。现有的地方性法规来看，虽然对这方面的内容有所涉及，但其规定都较为笼统、模糊，且位阶效力普遍较低，这势必会弱化开发区管委会的管理效能，致使其行政职权和行政职责不统一，易引发法律纠纷。在执法方面，有些开发区强调特事特办、先办后规范，在少数领域、少数环节或多或少地存在行政违法现象。在司法方面，一些地方对于行政诉讼被告究竟是开发区管理机构还是设立开发区的地方人民政府这一基本问题认识不尽一致。因此，从理论上解决上述法律问题，对于规范国家级开发区的管理，实现开发区的持续快速发展意义重大。笔者拟对开发区管委会的法律地位现状进行阐述，并对其行政主体资格进行法理分析和实践探讨，旨在找到一个能科学合理界定开发区管理机构法律主体地位的突破口。
一、我国国家级开发区的发展历程
所谓经济技术开发区（以下简称“开发区”），是指在一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展，在城市划出一定的区域范围，集中力量建设完善的基础设施，创建一流的投资环境，享受某种特殊政策、实施特殊的经济管理、从事某种特定的经济活动、能够产生较大经济效益，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域1。
自1984年9月国务院批准兴建第一个国家级经济技术开发区——大连经济技术开发区以来，我国的开发区事业获得了蓬勃的发展。截至目前，经国务院批准的经济技术开发区有79个、高新技术产业开发区53个、保税区15个、出口加工区38个、旅游度假区11个、边境经济合作区14个，此外还有一大批省级开发区。2这些开发区在推进经济国际化、高科技产业化、城乡一体化以及体制、机制创新等方面发挥了极其重要的作用。
纵观我国经济技术开发区近三十年来的发展历程，大致经历了四个阶段：
第一阶段（1984—1991），创业起步时期。在1984年至1988年间，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区。在这一阶段，中央对开发区的政策支持，主要不是体现在直接给予资金的资助，而是给政策、给自主权。
第二阶段（1992—1998），高速发展时期。这一阶段随着邓小平同志二次南巡并发表重要谈话，国家实施扩大开放战略，开发区在数量和规模上有了很大的扩展。首先是跨国公司开始取代了中小资本的主体地位。其次是引进项目的技术含量和技术水平明显提升，直接推动了我国工业现代化的进程。经济技术开发区被视为一种成功的经济发展模式，其示范作用日益显现，国内掀起了建设开发区的热潮。
第三阶段（1999—2002），稳定发展时期。在这一阶段，我国开始实施西部大开发战略。国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。一方面国家级开发区基础更加雄厚，投资环境相对优势更加突出，一些开发早、规模大的国家级开发区功能不断完善，从早期纯粹的工业园区，变为兼具居住、服务等多种功能的城市新区。另一方面，政策与体制环境的变化、国家级开发区功能的变化以及外部竞争的加剧，国家级开发区开始“第二次创业”，即从依靠政策优惠，转为依靠已经形成和进一步完善的投资环境，特别是社会主义市场机制、人才培训、服务和效率等因素构成的投资环境吸引外商。3
第四阶段（2003年至今），科学发展时期。中共十六大以来，特别是中央提出科学发展观以来，国内外形势正发生深刻变化，中国经济社会发展进入了一个新阶段，国家级开发区也开始步入科学发展时期。开发区的发展方针调整为以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。同时也确定了开发区新的奋斗目标。
二、我国开发区的管理体制及特点
我国开发区管理体制可以大致归纳为三种基本类型：一是公司管理体制。这种管理体制是我国开发区管理体制的初始模式，发端于深圳的蛇口工业区，也称为“蛇口模式”，它是指组建一个开发公司，具体负责工业区的建设、运行、经营和管理，虽然冠以“开发公司”的名称，但实践中公司还承担一定的政府职能，负责对区内公共事业进行开发管理。目前，实行这种体制的有上海的闵行、漕河泾、虹桥三个开发区。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。这种模式是指开发区和所在地行政区管理合一的管理模式。如青岛开发区与黄岛区、广州开发区等。4三是准政府的管委会管理体制。开发区管委会作为所在市政府的派出机构来行使政府管理职能，主要对企业进行协调、服务和监督，而不直接运用行政权力干预企业的生产经营。目前，我国大部分开发区即实行第三种管理模式。但这种模式正面临严峻的挑战。
虽然我国国家级经济技术开发区发展速度不一，但都有着共同特点。一是领导重视。很多地方都是由省、市党政主要领导担任开发区规划建设领导小组组长。二是职能定位逐步拓展。各经济技术开发区成立之初都把职能定位为以发展经济为主，围绕土地规划和开发利用、招商引资、投资项目审批、基础设施、公共设施建设和管理、企业服务、投融资等方面确定管委会职责，但以后又逐步增加了社会管理职能。三是开发区管委会机构设置规格较高。如贵安新区管委会为正厅级机构，贵阳经济技术开发区为副厅级。四是开发区管委会下属机构大部分设置为事业单位。开发区机构除少数为行政机关外，因受公务员编制的限制，大部分是事业单位，工作人员为事业编制。五是赋予了开发区相应职权。六是开发区基本上都设立开发投资运营公司负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务。有的开发投资公司还行使部分行政管理权限，包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、人才引进等。
