公众参与制定行政规定之冷思考
时间：2021-04-01 20:00:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：随着行政法治化与民主化的推进，公众参与制定行政规定引人关注，有的地方政府对此制定了专门的规范性文件，但却往往将这种公众参与盲目原则化。这与行政机关乃执行机关的角色定位、民主集中制的组织和活动原则、首长负责制的行政领导体制以及现代行政的效率追求等都存在一定程度的冲突。制定行政规定不宜将公众参与盲目原则化，应当通过强化专家参与力度、发扬行政首长负责制之长、加强行政调查手段等脱离这种原则化。
关键词：行政规定；公众参与；行政首长负责制
中图分类号：DF74文献标识码：A文章编号：1674-4853（2012）05-0100-05
作为一种规范形式，行政规定①在我国的行政实务中扮演着重要角色。学界通说认为，行政规定是指各级人民政府及其工作部门依据法律、法规、规章或者上级行政机关的行政规定，基于其行政职权的范围，针对不特定的行政相对人做出的，并可反复适用的行政规则。[1]纵观我国的行政规范体系，行政规定所占的比例最高，不仅涉及的内容纷繁复杂，而且与公众的权益休戚相关。在当前行政实践中，公众参与往往被视为制定行政规定的一项重要原则。基于行政法治化的理念，单就制定行政规定而言，将公众参与盲目地予以原则化不免陷入过犹不及的窘境。
一、 实践中被原则化的公众参与
所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。[2]50在我国这样一个特别强调“人民当家作主”的国度，公众参与被紧密地与民主联系在一起。公众参与是在代议制民主的基础上，源于“再次的民主之需要”而出现。在代议制民主下，民主本身已被尽可能最小限度地予以打折，为了尽量弥补这种打折所带来的损失，公众参与作为一种有效的修补机制应运而生，在保障立法民主方面发挥了重要作用。
在实践中，行政机关往往以行政民主化为标榜，积极倡导公众参与到行政规定的制定活动中来。在中央层面，2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，针对追求行政决策科学性和民主性的目标，明确提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策”的要求。此处“行政决策”之范围极其广泛，而制定行政规定显然是其中的一个重要内容。至于地方层面，相关案例更是不少见。如2008年8月，河北承德市政府专门制定《承德市规范性文件制定公众参与办法》。[3]其中规定，公众参与规范性文件制定，所提意见被采纳的，由政府法制机构颁发荣誉证书或者给予表彰。该办法规定，规范性文件起草部门在形成规范性文件送审稿提交市政府法制机构审查前，应当向社会发布公告，征求公众意见。市政府法制机构应当在规范文件颁布之日起20日内，采取以下方式公布公众参与情况的说明及规范性文件文本：通过市政府法制机构网站发布；在本市行政区域内具有一定影响力的媒体发布指引；在市政府网站上设置相关的链接。又如，2009年5月，广东中山市政府专门制定《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》。[4]该办法也规定公众积极参与规范性文件制定工作，所提意见被采纳，有重大贡献的，由市法制局颁发荣誉证书或者给予表彰。再如，2010年2月，广东惠州市政府也专门制定《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。[5]行政机关出台这些专门的规范性文件在实践中，规范公众参与行政规定制定活动的，有行政规章，如《承德市规范性文件制定公众参与办法》、《中山市市政府规范性文件制定公众参与办法》；也有行政规定，如《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》。在此，统一以“规范性文件”来表述，下同。之目的基本一致，即促进和规范规范性文件制定过程中的公众参与工作，保障规范性文件制定工作的科学性、民主性和合法性。
就公众参与制定行政规定，这些专门的规范性文件是行政机关为落实公众参与而采取的一种最稳固与最长效的机制。通过这些规范性文件，公众参与不再只具有一种理念上的价值，具备了在实践中得以实现的可能性。但需要注意的是，事实上，这些规范性文件却同时盲目地将公众参与原则化了。
（一）对行政规定涉及的内容不作任何区分，基本上制定任何行政规定都可以有公众参与。实践中的行政规定往往涉及行政事务的各个方面，在制定哪些行政规定应当允许公众参与，哪些应当限制或者排除公众参与的问题上，这些规范性文件都未作规定。无论是制定者有意为之，还是不小心疏忽了，其所造成的公众参与被原则化这一结果都是事实。同时，从这些规范性文件的具体内容来看，公众参与往往贯穿了制定行政规定的各个阶段，包括立项阶段、起草阶段、审核或审查阶段、实施阶段等。
（二）在公众参与的主体与方式上缺乏合理的限定，规定得过于宽泛。这些规范性文件所罗列的参与方式主要有：1.通过信函、传真、电子邮件等书面方式向有关部门表达意见；2.通过政府门户网站或者政府法制机构网站发表意见；3.通过召开座谈会、听证会、专家咨询论证会等方式广泛征求公众意见；4.邀市人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士参加，听取其意见等。从表面上看，参与的主体具有广泛性，方式也具有多样性，但其现实的价值有待商榷。
姑且不论这种对公众参与的原则化有无充分的法理根据，就其实际运作来看，行政机关难逃借这种原则化搞“形象工程”的嫌疑。在我国当前法治环境下，质疑行政机关对公众意见的实际重视与采纳程度不是一种刁难，公共参与的本意往往被架空，基本流于一种表面形式。
二、 公众参与原则化的法理质疑
从表面上看，将公众参与作为行政规定制定的一项原则来对待，似乎契合民主、法治、人权等进步思想。然而，深究之，则不然。笔者以为，在我国现行的法律制度内，对公众参与的原则化未必经得起法理上的推敲。
（一）我国宪法对行政机关的角色定位
西方国家否认权力的统一性，主张权力自然为“恶”，故以民主与分权来均衡和制约权力。我国则大相庭径，并不当然承认权力本身为“恶”，认为凡基于民主而产生的权力都为“善”，都是正当的，因而没有制约的必要。基于这种思想土壤，国家权力的设计是统一的，并且以高度集中的状态运行，由此宪法文本出现了“最高国家权力机关”的概念。至于权力统一于何处，我国宪法通过确立人民代表大会制度，明确权力统一于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照人大制度这种设计，全国人大是最高国家权力机关，地方大人则是地方国家权力机关，两者共同构成人民行使国家权力的机关。
