试论职业资格证书立法的问题及对策
时间：2021-03-28 12:01:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
［摘要］当前我国职业资格证书立法宏观方面的问题主要是法律一级的职业资格证书立法过于原则，缺乏可操作性；法规一级的职业资格证书立法欠缺；规章一级的职业资格证书立法不够系统。微观方面的问题主要是证出多门，主管部门不统一；职业资格证书与职业教育的关系不够具体明确；与职业资格证书配套的就业准入立法效力层级太低；职业资格证书的国际互认规定得不充分。本文对我国职业资格证书立法的建议为：修改《职业教育法》、修改《劳动法》、制订职业资格证书条例、整理现有的关于职业资格证书的部门规章。
［关键词］职业教育 职业资格证书 立法
［作者简介］郭德忠（1969- ），男，河南洛阳人，北京理工大学人文社会科学学院讲师，博士，律师，专利代理人，研究方向为知识产权法、教育法、电子商务法等。（北京100081）
［中图分类号］G40-011.8［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2007）14-0022-03
职业资格证书是国家对申请人专业（工种）学识、技术、能力的认可，是求职、任职、独立开业和单位录用的主要依据，也是境外就业、对外劳务合作人员办理技能水平公证的有效证件。广义的职业资格证书还应该包括法律职业资格证书，是证书持有人通过国家司法考试，具有申请从事法律职业的资格凭证，但法律职业资格证书非常特殊，不属《职业教育法》的内容，本文不予讨论。当前，我国职业资格证书认证工作发展迅速。据统计，至2005年底，全国共有职业技能鉴定机构7567个，1000万人参加了职业技能鉴定，831万人取得了不同等级职业资格证书。① 整个“十五”期间，职业技能鉴定规模不断增长，年平均增长率超过10%，最高的年份达到28%。截至目前，全国累计已有6000多万人（次）取得职业资格证书。② 但也存在一些问题，其中职业资格证书立法方面的问题已引起各界关注，本文就试图探讨我国职业资格证书立法方面存在的问题及应对的策略。
一、我国职业资格证书立法宏观方面存在的问题
1.法律一级的职业资格证书立法缺乏可操作性。我国法律一级的职业资格证书立法仅有两条：一为《职业教育法》第8条，该条规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。另一为《劳动法》第69条，该条规定：“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。”可以看到，这两个条文均为宣示性的规定，尽管表明了职业资格证书制度的重要性，但缺乏可操作性。
2.法规一级的职业资格证书立法欠缺。我国目前没有职业资格证书方面的行政法规。这一方面是由于到目前为止我们没有就职业资格证书制度出台专门的行政法规；另一方面是因为我们也没有制定《职业教育法》和《劳动法》的实施细则，如果我们制定了《职业教育法》实施细则，职业资格证书制度一定会以法规的形式规定得比较详尽。
3.规章一级的职业资格证书立法不够系统。1994年，劳动、人事部共同制定了《职业资格证书规定》，该规定仅有12条，虽然在第10条规定了“国务院劳动、人事行政部门按职责范围分别制定实施细则”，但此后两部门并没有制定有关的实施细则。尽管1995年人事部制定了《职业资格证书制度暂行办法》，但该办法的立法依据并没有提到上述《职业资格证书规定》。可见，即使在规章一级，我国职业资格证书立法也不够系统、不够协调配套。
上述我国职业资格证书立法宏观方面问题的原因既有立法指导思想方面的，也有立法技术方面的。在立法指导思想方面，我们对职业资格证书的认识有一个逐步深化的过程，如前所述，刚开始其实我们还把它叫做了职业技能鉴定证书，1993年、1994年的时候尽管认识到了它的重要性，但实践方面刚刚开始，并没很多经验以资立法。在立法技术方面，1994年左右我们的立法技术还不很成熟，《立法法》也没有出台，在立法任务繁重的情况下可能还不太能顾及到相关立法之间的协调和配合。
二、我国职业资格证书立法微观方面存在的问题
1.证出多门，主管部门不统一。目前形成的职业资格证书主管布局是: 劳动保障部门负责工人技术工种类，人事部、财政部共同负责财会类,人事部、商务部共同负责国际商务职业资格，人事部、环保总局共同负责环境影响评价工程师……可以看出，职业资格证书门类繁多，主管部门也纷繁复杂，但当前这样的局面是有法律依据的。首先，劳动部、人事部共同制定的《职业资格证书规定》第6条规定：劳动部负责以技能为主的职业资格鉴定和证书的核发与管理。人事部负责专业技术人员的职业资格评价和证书的核发与管理。其次，人事部制定的《职业资格证书制度暂行办法》第8条规定：执业资格考试工作由人事部会同国务院有关业务主管部门按照客观、公正、严格的原则组织进行，根据该办法第11条和第12条的规定，它们的分工是：国务院有关业务主管部门负责组织执业资格考试大纲的拟定、培训教材的编写和命题工作，并组织考前培训和对取得执业资格人员的注册管理工作；人事部负责审定考试科目、考试大纲和审定命题、确定合格标准；会同有关部门组织实施执业资格考试的有关工作。实践中，由于没有一个统一的部门专管职业资格证书工作，上述规章的内容有可能被曲解，伴随着证出多门的现象，出现了“乱办班”“乱收费”和“乱发证”的现象。③ 还有，“发放资格证书的专业工种有交叉重复,标准也有所不同，同一专业的资格证书考核内容和宽严程度掌握也不相同,已造成混乱。如果盲目发展下去可能会出现资格证书泛滥,权威性降低，将来有可能还要进行资格证书鉴定发放的调整和整顿”。④
2.职业资格证书与职业教育的关系不够具体、明确。尽管《职业教育法》第8条规定了实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度，但职业院校与职业资格证书的关系并不具体、明确。实践中，一些职业院校所编制的教学计划、教学评价体系没有与职业资格证书紧密配合, 专业的教学计划与职业技能鉴定的内容和考试大纲没有很好地衔接,不少职业院校并没有做到毕业证书、职业资格证书并重。上述现象出现的原因是，职业院校的办学资格是由教育主管部门来审查的，因此职业院校主要对教育部门负责；而职业资格证书又是由劳动保障部门和人事部门主管的；同时在立法上又没有对职业教育和职业资格证书的衔接、配套关系加以刚性的明确。这种职业教育与职业资格证书脱节的现象已引起了国家的重视，2006年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强高技能人才工作的意见》指出：“在职业院校开展职业技能鉴定工作，大力推行职业资格证书制度，努力使学生在获得学历证书的同时，取得相应的职业资格证书。”
3.与职业资格证书配套的就业准入立法效力层级太低。就业准入（包括劳动准入）立法是与职业资格证书紧密相关的配套立法，但我国《劳动法》《职业教育法》和《职业资格证书规定》都没有明确规定就业准入制度。“劳动准入政策，是实现合理就业的重要保证，也是制约就业者必须接受职业教育或培训、推动职业教育发展的根本措施。”⑤ 2000年，劳动和社会保障部发布了《招用技术工种从业人员规定》，其中第2条规定：“用人单位招用从事技术复杂以及涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益工种（职业）的劳动者，必须从取得相应职业资格证书的人员中录用。”但在实践中，就业准入制度并没有得到很好的执行，除了现有的某些职业资格证书含金量不高、与真实能力不符、用人单位想降低成本以及招聘中的人情关系等因素外，相关立法的效力等级低、处罚措施缺乏震慑作用也是非常关键的因素。
