论经济法的“法律空壳化”现象
时间：2021-03-16 00:08:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国经济法现今面临着政策规模庞大而法律存在严重的“空壳化”现象，法律被政策所取代、架空，政策先行现象严重。此种现象与全面推进依法治国的时代要求不符，有违法治信念与理想。鉴于其种种弊端，应当重构经济法与经济政策的关系，坚持法律至上理念，逐步实现经济法律的精细化。
关键词：法律空壳化经济法与经济政策
在当今的我国，经济政策处于个急剧膨胀的状态，形形色色、各种层次的经济政策层出不穷，让人目不暇接。经济政策的膨胀本来无可厚非，但是，政策膨胀的同时，却伴随着经济法的“法律空壳化”现象。此种现象有悖于我们的法治信仰，也是困扰经济法的大顽疾，不能不引起我们的注意。
一、经济法的“法律空壳化”现象
政策的外延极为广泛，战略方针、规划、法律、法规、规章、条例、决定、规定、办法等均属于政策的范畴。法律也是政策的种表现形式，法律有广义与狭义之分，本文所指的法律，乃是狭义上的法律，即仅指由全国人大及其常委会制定的法律。而将法律之外的其他规范性文件，界定为政策，包括行政法规、部门规章、军事法规、军事规章、地方性法规、行业规定、团体规定以及其他由国务院及其下属机构、各级地方政府及其下属机构颁布的其他规范性文件等。
在我国经济法领域，呈现出政策规模庞大，法律数量寥寥的现象，而深入研究更会发现，在政策膨胀数目庞大的同时，还存在着严重的“法律空壳化”现象，具体表现如下：
（一）立法仅仅是宣示性的，只是对些政策目标的简单重复，对司法和执法并无实质意义。如我国《中小企业促进法》第3条、《价格法》第26条，均体现了这样的特点。
（二）法律规定极为简单，而把大片的空白留待执法机关通过制定相关的实施细则、办法、规定来进行细化。我国的《企业所得税法》和《个人所得税法》就有着非常鲜明的此种特点。
（三）法律规定的周密性差，存在大量的“法外现象”无法得到有效规制。例如，我国的《预算法》对于规模庞大的“预算外资金”就不能进行有效的监管与约束，“预算外资金”成了腐败滋生的温床。
（四）法律形同虚设，政策能够直接搁置、改变甚至替代法律。例如，尽管我国《预算法》明确禁止地方政府发行地方债券，但是实际上，地方政府通过各种形式规避法律，大量的地方政府债务在体外循环，《预算法》对地方政府债务的规定实际上已经被架空。
（五）法律中存在着大量的授权性条款，如果没有相关的配套政策，很多法律条文根本无法实施。以《个人所得税法》为例，授权条款占比高达46.67%。
（六）该领域没有法律，而由行政机关出台部门规章、条例或其他的规范性文件等来进行约束。以我国的税收领域立法为例，当前对具体税种仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》《车船税法》这三部法律，剩余的众多税种都依靠“暂行条例”、大量的部门规章、规范性文件加以规定。
二、经济法“法律空壳化”的弊端分析
经济法的“法律空壳化”现象不同于政策对法律固有的弥补缺漏的作用。因为在政策弥补法律不足的情况下，仍然是遵循法律为主，政策为辅的法治规律，而在“法律空壳化”情况下，法律仅仅剩下个简陋的框架，法律被政策所取代、架空，政策先行现象严重，甚至在一些领域，政策为主，法律为辅。在上文所述的经济法律的空壳化现象中，除了授权立法和宣示性立法之外，其余均无正当性，与全面推进依法治国的时代要求不符，有违法治信念与理想，实际上是种立法缺陷，具有以下弊端：
（一）政策具有不稳定性、短视性、决策快、制定程序简单的特点
在缺少法律框架的约束之下，政策反复无常的特点往往使得人们不能建立有效的预期。我国当前的经济政策，多为“头痛医头脚痛医脚”，政策出台短视，少有长远的规划与考虑。例如，2011年8月，南京房产“加名税”政策历经七天三次变更，最终因财政部发布的“婚姻关系存续期问，房屋、土地权属原归夫妻方所有，变更为夫妻双方共同财产的，免征契税”而终止。政策的多变，一方面使得政策的执行阻力增大，有损政策的权威性。另方面，也使得公众很难适用多变的政策，影响政府公信力与社会稳定，造成了资源的大量浪费。
（二）政策的强制力差
方面，政策能够借用的法律责任种类有限。另方面，由于“上有政策，下有对策”，在政策的执行过程当中，下级对上级政策采取过滤机制，即政策获益越多，政策的执行力越强。政策导致的利益亏损越大，政策的执行力越低。执行机构争功诿过、相互扯皮，使执行力大打折扣，政策往往无法执行，沦为空谈。
（三）法律越模糊，政府的自由裁量权就越大
我国经济法律简陋粗糙的法律规定、大量的“授权条款”，给权力寻租留下了空间。我国的《个人所得税法》和《企业所得税法》中所存在的大量的税收优惠政策，事实上就是为了使财政部门与税收部门便宜行事。政府太多的自由裁量权直接导致了有中国特色的立法腐败，这无疑是“法律空壳化”的恶果之一。
三、经济法“法律空壳化”的矫正
经济法律与经济政策是现代社会调控互为补充的两种手段，二者本是相辅相成，不可或缺的关系。但是，如果片面强调经济政策的作用而一味弱化法律，在本应由法律发挥作用的领域以政策来替代，由此造成的经济法的“法律空壳化”现象，应该引起我们的警惕。笔者认为，要弥补经济法律的“空壳”，应当从以下几个方面入手：
（一）重构经济法与经济政策的关系
在社会主义市场经济时代，在全面推进依法治国的时代，政策与法律的关系应当是“法律为主，政策为辅”。经济法律在国家调控经济过程中应当起着基本法的作用，国家协调本国经济运行必须建立在法治的基础之上，国家协调经济运行的手段、程序、行为必须以法律为依据。法律为国家调控经济勾勒了法律框架，政策应当在法律的管束框架之内，不能脱离法律的控制与约束，制定经济政策的条件与方式应当由法律规定，须由法定的、享有定层级权力的国家机关所制定。同时，在法律的触角无法触及的领域，法律的空白可由政策来填补，但政策不能有违相关领域的基本法律，政策应当以法律的精神和原则为指导，政策的内容不得与法律的基本精神和原则相违背。比如有关反垄断执法指南就不得从实质上改变反垄断法的宗旨和规定。
（二）坚持“法律至上”观念
“法律具有至上的权威，制定法具有明确性、公开性、普遍性、不矛盾性、可行性、安定性、不溯及既往性，国家机关遵守法律并相互制约、司法独立、具有以法律控制立法权和行政权的制度是现代法治的内涵和精髓”。法律不能为政策所随意改变，经济法所锁定的法律目标应当具有稳定性与确定性，不能偏移，不能为政策所随意改变，且应当用法治理念与价值对现行的规模庞大的经济政策进行根本的改造。
（三）经济法律应当进步细化和精确化，以尽量避免过多的“授权条款”
在美国，作为对法规泛滥的反击，国会的应对之策是通过制定精确完整的法律使得法规不再由用武之地。我国也应当加强经济法法条的严密性，将大量的不合理的法外现象纳入法律的规制当中。同时，应当加快制定些领域的经济法律，如在“法律空壳化”的重灾区——财政领域中，就应当尽快制定三大基本法律：即《财政基本法》、《转移支付法》、《国债法》，以避免法律完全为政策所取代的局面出现。
