北京市城镇居民住房保障体系研究
时间：2021-01-10 12:01:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要] 近年来，随着北京房价的持续快速上涨，原有住房保障体系不完善的问题也不断暴露，构建完善的城镇住房保障体系业已开始。本文在分析目前城镇住房保障体系存在“三弱三过”问题的基础上，以保障谁，如何保，如何管为核心目标，依据理论原则，设计了保障规模的测定方法，并提出了相应的配套措施。
关键词：住房保障 保障规模 配套措施
中图分类号：C812 文献标识码：A 文章编号：1006-5954 （2011） 02-66-03
住房是人类的基本权利和需要，保障居民“居住权”的社会公平是政府不可推卸的责任。城镇住房保障制度，是社会保障的重要组成部分，指政府为解决家庭收入和住房条件低于规定标准的城镇居民基本居住问题而采取的相关政策措施，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段解决居民住房困难。近年来，随着北京房价的持续快速上涨，低收入家庭住房困难情况日益凸现，原有住房保障制度不完善的问题也不断暴露，构建完善的城镇居民住房保障体系业已开始。
一、城镇住房保障体系建设的基本情况
北京住房保障体系的建设历程与国家城镇住房制度改革息息相关。住房市场化改革带来了商品房市场的迅速繁荣，与之相适应，传统以政府直接调控和非商品化为基础的住房福利分配模式也逐步向以政府间接调控和商品化为基础的住房保障模式转变。
2006年，随着房价过快上涨问题日益凸显，国家进一步加强楼市调控力度，核心内容是督促地方政府加快推进保障性住房建设。在此背景下，北京也加快保障性住房建设步伐，不断完善管理制度，进一步丰富保障性住房种类、扩大保障性住房建设规模。依据2007~2009年北京住房建设计划，3年共计划新建和收购保障性住房面积达到2530万平方米，超过2006年之前保障性住房建设总规模，达到同期住宅竣工面积的50%以上。
目前，北京已基本形成了由廉租住房、公共租赁房、经济适用住房、限价商品房等多种政策性住房组成的、保障对象梯级分布、保障方式多样的住房保障体系。
二、城镇住房保障体系存在的问题分析
总体而言，北京住房保障制度框架已基本形成，但住房保障体系的制度设计、运行机制、配套基础上仍存在一些问题，造成实际保障效果差，低收入家庭住房困难未能得到有效满足，集中体现为“三弱三过”。
（一）住房保障制度的设计基础弱
从北京住房保障制度建设的发展历程看，除廉租房制度在最初制定前，北京进行过最低收入群体的情况摸底外，其他各项制度的构建都是顺应住房体制改革的步伐而进行，保障制度建设成为改革的附属政策。保障对象界定相应较为随意、模糊。例如，为推进商品房市场化进程，扩大市场需求，北京建立了经济适用住房制度，在缺乏对市场走势和居民收入状况的深入分析基础上，确定了6万元家庭收入的购买标准，直接导致部分中高收入群体“混入”保障体系。此外，保障房建设目标不明确，主要由年度计划确定导致市场预期混乱，开发商不知道政府未来会建多少保障房，居民也不知道未来是否能纳入保障范围，如何被保障，进而严重削弱保障性住房作为商品房市场有效补充的积极作用。
（二）保障制度与市场机制的协作性弱
一方面，某些制度运行中对市场的负面影响作用不够重视，缺乏合理的监督机制。例如，两限房多采取配建方式，而政府对工程进度缺乏严格监督机制，使得开发商为实现利润最大化，通常放缓两限房建设步伐，更快推进小区内商品房的建设销售，这也正是近年来保障性住房建设规模不断扩大，但实际形成供应的保障性房源并不多的原因之一。
而另一方面，在一些方式上对市场力量利用又不足，制约了保障供给能力的增长。以廉租房制度为例，实物配租或租金补贴方式都受房源短缺制约，国内已有部分城市尝试采用房地产中介组织提供廉租房房源信息交流平台，而北京仍主要依靠政府力量，使得廉租房源很难实现快速增长。
（三）制度运行的配套基础弱
第一，房地产二级、三级市场发展严重滞后。居民解决住房的主要渠道是购房，梯级住房消费没有形成，使得中低收入群体多样化的需求对应单一化、断档式的供给，对住房保障的期望相应较高。
第二，个人信用体系建设仍处于起步阶段，与保障制度运行的要求相差甚远。住房保障标准的核心在于划定收入线，但在当前的信用环境下，家庭收入的实际情况很难掌握，直接导致部分高收入群体“混入”保障范围，保障退出机制也很难实现。
（四）保障对象过于模糊
一方面，覆盖面过于宽泛。当前的住房保障对象界定为中低收入家庭，而没有严格区分出不同阶层，采取更有针对性的保障方式，使得政府投入的大量资源被“低效”享受，真正最需要解决住房困难的群体往往没有得到最有效保障。
而另一方面，覆盖范围又有遗漏。“保租”与“保买”之间存在“夹心层”家庭，既无力“优惠买”，又不能“廉价租”。
（五）保障方式过于简单
当前，北京针对中等收入家庭的住房保障仍存在大规模实物保障（也称“补砖头”），如限价房和经济适用住房；而针对低收入家庭，虽然政府已提出加快建设公共租赁房，但实际运行中，仍以现金补贴方式（也称“补人头”）为主，廉租房实物配租比例明显较低。然而，深入分析这两类保障方式的利弊，可以看出，“补砖头”方式中，财政补贴直接投向生产者，有利于直接形成供给，在住房短缺情况下，能实现有效保障。但这种方式对政府管理能力要求较高。对于中等收入群体，以限价房或经济适用住房进行实物保障，政府监督成本远大于保障群体从市场获取住房的成本，不具可持续性。而“补人头”的方式能避免政府对住房市场的直接干预；财政补贴直接面向消费者，也不会被生产者挤占；节约政府监督成本。但这种方式对市场要求更高，需要有完善的梯级供应体系与居民不同层次的保障需求相适应。对于低收入群体而言，在北京住房租赁市场发展明显滞后的背景下，根据现有的租金补贴水平，通过市场获取租赁房源的难度较大，政府应承担更多责任。
（六）保障管理过于松散
保障机构比较分散，涉及了较多的政府部门和管理机构，缺少一个统一的执行机构，一定程度上造成管理效率低下和实施效果的弱化。
三、构建合理城镇住房保障体系
通过对北京住房保障体系建设历程及存在问题的分析，可以看出，北京住房保障制度建设仍有待完善，保障谁，如何保，如何管，仍需要进行更细致、全方位的设计。
（一）理论框架
1.主要原则
住房保障制度体系建设应首先突出“公平性原则”。即无力通过市场途径解决住房问题的居民都可享受住房保障，保障力度也因收入水平不同有所不同。其次是“多样性原则”。不仅应做到制度安排模式多样化，以便适应不同社会群体并满足需求；同时，水平结构也应多样化，即对不同收入水平群体在保障力度上要有所区别。三是“适度保障原则”。应根据财政的承受能力决定保障规模，政府承担有限责任，而非无限责任，住宅保障应重点倾向保障低收入家庭。四是“动态调整原则”。住房保障的广度和深度与当地经济发展水平、财政能力、居民的可支配收入、消费结构等密切相关，应随客观变量的变化而不断进行调整。
2.总体框架
构建住房保障体系框架的核心是解决三个问题：
第一，保障谁：理论上看，无力通过市场途径解决住房问题的居民都应成为住房保障的对象，其中又以城镇低收入家庭为主。从广义上说，住房保障不应仅限于本地居民，但按照“责权利对等”原则，又应绝对倾斜于本地居民，适当考虑非户籍常住人口。
