城乡一体化规划 [构建城乡一体化土地市场的政策建议]
时间：2019-05-15 03:25:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
从20世纪90年代中后期，征地制度在我国开始实施，土地市场进入到城乡二元化发展阶段，到目前，我国土地市场已具有明显的城乡二元结构特征。政府通过征收方式，将农村集体所有的土地（包括集体所有的农用地和建设用地）转为增量国有土地，然后和存量国有土地一起，采用出让、划拨、出租和入股等方式，将土地使用权让度给城市土地使用者，形成城市一级土地市场；城市土地使用者之间再通过转让、出租、抵押等方式实现使用权的再转移，从而形成城市二、三级土地市场。
目前，我国城市土地市场体系已基本建立，并形成相应的价格体系，市场化程度也在不断提高。农村土地市场又可分为农地市场、建设用地市场。农地市场方面，农地承包经营权在国家法律、法规的约束下，实现了在使用者之间有偿、有限期地流转，虽然存在流转方式不规范、价格体系尚未形成等问题，但相关制度和政策正逐步完善。农村建设用地市场方面，按我国现行法律规定，农村集体建设用地进入市场是受到严格禁止的，但目前自发流转现象大量存在，而且广东、安徽等地试行集体建设用地流转，并制定地方性法规来规范建设用地流转。同时，还有一部分乡镇企业用地因破产、兼并等原因发生合法流转，客观上已经形成集体建设用地市场。其实，我国的农村土地市场还包括农村土地征购市场。农村土地征购市场，是土地所有权市场，是土地所有权由农村集体向国家的单向转移，是国家强制性垄断的买方市场。征地是农村集体土地转为城市建设用地的唯一合法途径，同时也形成我国土地市场城乡分割的独特格局。我国这种独特的土地市场制度为高速工业化、城市化发展做出巨大贡献，但也加剧了城乡二元经济结构。而且，从目前来看，二元土地市场制度已经成为制约城乡统筹发展的主要因素之一，破解城乡二元经济结构的难题也在于构建城乡一体化的土地市场。而所谓城乡一体化的土地市场，就是打破国家对土地一级市场的行政垄断，摆脱农村土地唯有通过征地制度才能变身的制度局限，实现城乡土地市场的统一；在国家宏观调控下，允许农村集体建设用地直接合法进入市场，充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用。
如前所述，城乡一体化土地市场的本质是打破土地二元所有制基础上的城乡土地使用的双轨制，建立起集体出让集体建设用地使用权和国家出让国有土地使用权，两种产权基础上的统一土地市场，实现城乡土地市场的有机统一。城乡一体化土地市场的核心是在国家科学宏观调控下，使土地市场对土地资源的配置起基础性作用。然而，目前我国的一些制度还无法适应这种市场配置土地资源的要求。构建城乡一体化土地市场制度还需要一定的制度保障，一方面，我们需要构建市场的微观主体；另一方面，通过法律、规划等手段来对市场进行规制与宏观调控。针对目前我国构建城乡一体化土地市场需要的制度保障条件，提出如下政策建议：
4.1明确农村集体土地产权主体，完善产权权能
在现有的乡、村、村民小组的三级所有中，要明确界定哪一级对农村集体土地拥有所有权。对产权主体的界定，学者们提出各种设想，但从目前来看，认为将村民小组界定为农村集体土地产权主体较为合理的学者较多。因此，要从国家立法层面上明确村民小组为农村集体土地所有权主体代表的地位，同时，还要完善农村集体建设用地的各项权能，赋予权利主体占有、使用、收益和处分的权利以及规定其应承担的相应责任与义务。
4.2改革征地制度，规范政府征地行为
城乡一体化土地市场在运作模式上打破了国家对集体建设用地的垄断，对于非“公共利益”的经营性建设需使用农村集体土地的，在符合规划的前提下，允许农村集体土地直接进入一级土地市场，而对于“公共利益”用地仍将采用征地的方式取得。因此，首先应明确“公共利益”的内涵和外延，可以将“公共利益”界定为“公益性、非赢利性”，对于“公益性”可以采用列举式的规定，将其严格限制在国防建设用地、政府机关用地等范围；对于“非赢利性”可以采用列举式和定义法相结合的方式加以界定，如国家重点工程建设、交通建设、能源建设用地等。在此基础上，扩大征地补偿范围，提高征地补偿标准，避免土地征用与地产经营之间出现较大差距。最后，还需要对政府征地行为进行规范、监督，防止征地权滥用。
4.3健全城乡地价体系，建立完善的价格形成机制
城乡地价体系的建立既能为征地补偿提供合理的依据，有利于改革现有的征地制度，而且能为城乡土地市场的运行提供合理的价值尺度。目前，我国城市土地市场的地价体系已基本形成并日趋完善，但农村集体建设用地还没有规范的流转价格体系作为参照与指导。因此，首先，在对农村集体建设用地进行科学、合理估价的基础上，建立相应的地价评估制度，并引入能真实反映农村集体建设用地资源价值的价格调节机制。其次，形成多种形式的地价体系，即根据农村集体建设用地流转的形式不同，如出让、出租、抵押等，分别采用不同的价格，并形成相应的价格体系。最后，还要注意城乡地价体系的合理衔接。
4.4建立和完善城乡协调的中介服务体系，促进城乡土地市场的融合与统一
一方面要加快建立农村集体建设用地市场化流转的中介服务体系，如价格评估机构、投资（融资）服务机构、租赁机构等中介服务在组织，改变目前农村中介组织普遍缺失的状况；另一方面，对现有中介服务市场进行整顿、规范中介服务组织的行为，并协调好农村和城市土地市场的中介服务组织，保障城乡统一土地市场规范、有序、高效运作。
4.5坚持政府宏观调控与监督管理，保障市场规范、有序运行
政府主要通过土地利用总体规划、城市规划、乡镇建设规划、土地利用年度计划等对城乡建设用地的总体供应状况进行调控，保证建设用地的有序供应，从宏观上实现对市场的调节与规制。另外，成立专门的政府管理机构对建设用地进行用途管制、用地入市审批，对土地交易价格进行管理和监督。
