[基于问题导向的城市公用事业市场化改革思考]有思考导向的小故事
时间：2019-04-09 03:13:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：基于问题导向的考虑，目前我国城市公用事业运行管理机制改革创新的重点和核心是，应把破解产权结构单一作为改革创新的切入点和基本前提，引入竞争与产权改革应双管齐下，从投融资创新入手解决产权主体和竞争主体多元化。
关键词：城市，事业，市场化，改革
Abstract: based on the problem of the consideration of orientation, at present our country city utility operation management mechanism innovation is the key point and the core should be the property right structure as a single break point of reform and innovation and basic premise, introducing competition and property right reform should go side by side with financing innovation from the main body of property right and solve the diversification of competition.
Key words: the city, career, marketization, reform
中图分类号：F713.5文献标识码：A 文章编号：
城市公用事业主要指包括该城市的供电、供水、供热、燃气、城市公交、污水收集和处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生、道路与桥梁。城市公用事业具有社会性、公益性、外部性、消费排他性和自然垄断等属性特征。
目前，我国城市公用事业的产权结构从整体上看仍然是以国家所有为主，尽管在不同的行业国有产权在表现形式上有着很大的不同（戚聿东等，2007）。这种单一国有产权结构往往带来的政企不分、竞争不充分、投融资渠道不畅、政府监管不到位、价格形成机制不合理等弊端。
究其原因，其中一条是在改革的指导思想存在着偏颇，以及改革的核心与切入点没有把握好。许多城市政府推进公用事业改革的主要是如何吸引更多的社会资金投资，忽视了改革的整体效应的实现。一些地方只注意国有资产的出让、转让和资产变现，按照一般性国有企业改革的方法，盘活和溢价出让城市公用事业国有资产，期望以此来解决资金不足的问题；一些地方政府国过于注重推动公用事业融资多元化，忽视了很多市场失灵情况的发生，出现“过度市场化”的问题现，比如，个别地方政府将自来水等公用事业“一卖了之”，很多地方出现了政府在公用事业投资上的缺位（徐宗威，2008）；一些地方在推进改革过程中出现“一刀切”现象，不分具体情况设定改革的最后期限，规定在某一时间之前必须完成改革。出现这种情况的原因：一方面是由于各地在推进改革的探索过程中，对“公用事业”性质的认识存在偏差，将城市公用事业改革混同于一般的国有企业改革；另一方面也是由于各地推进改革过程中没有清醒地认识到市政公用改革的系统性、多目标性、往往只追求改革的单一目标，从而导致改革的指导思想与目的认识偏差（秦虹等，2008）。
城市公用事业市场化改革是一个极其复杂的系统工程，涉及政府职能转变、垄断竞争、产权安排、产品（服务）供给、投融资机制、规制创新、价格形成机制以及经济绩效与社会责任的兼顾等方方面面。在改革不断深化的过程中，这些问题都需要研究解决，提出行之有效的改革措施。但改革不可能面面俱到，孰轻孰重、孰先孰后？应该是首先要关注和解决的问题。这就是说，目前在我国城市公用事业市场化进程中，改革要解决的核心问题何在？
一、把破解产权结构单一作为改革创新的切入点和基本前提
在城市公用行业市场化进程中，尽管取得了显著成绩，但目前改革的广度和深度都不足，在实际操作过程中仍然普遍存在着一些国有资本“一股独大”、产权结构单一等问题。“一股独大”必然使行政势力难以消除，进而使我国城市公用事业具有行政垄断和自然垄断同时共存的浓厚的“双重垄断”特征，基本上采取区域性纵向一体化的组织结构，完全由当地政府管辖，没有跨地区、跨所有制成分的运营主体，市场与地域的分割使企业之间因缺乏有效竞争而导致运营低效，服务意识淡漠，运营主体经常凭借其垄断优势任意延伸垄断范围、损害消费者和用户选择权。以行政势力为基础的自然垄断不仅减少了社会福利，阻碍了市场机制作用的发挥，而且助长了政治生活中的腐败，阻碍了经济体制改革的进程（张群，2008）。
从产权改革的实践结果看，当前城市公用事业国有包办的局面没有改变，国有资产仍占较高比例，产业内的国有资产占有绝对控制地位；在先行改革的行业组建了一些国有独资公司，但是基本没有涉及产权制度改革。这些国有独资公司实行总经理负责制，并不设董事会，因此难以形成规范的法人治理结构，也难以仅通过外派监事会的方式形成有效的监督和制约机制，企业经营机制尚未根本转变，有些集团公司还遗留着相当程度的行政性色彩。
城市公用事业市场化改革，必须对产权制度进行改革，把破除国有资本“一股独大”作为改革创新的的切入点和基本前提，这是目前我国城市公用事业改革不能绕开的一个壁垒。
二、引入竞争与产权改革应双管齐下
改革开放以来，城市公用事业经营机制改革归结为一点，就是在传统的集权型经营管理模式中打破垄断，引入市场竞争，这是宏观视角的改革；在微观企业层面，以引入市场竞争为主导的市场化与以产权改革为主导的企业化，是引导我国城市公用事业经营机制制度创新和变迁的主线，这条主线也将贯彻于今后改革。
城市公用事业企业肩负的政策性负担、经营目标公益性与赢利性的二元特征以及双重委托代理等问题，既是隐藏在30多年来市场化改革进程中政府与市场边界“拉锯战”背后的问题，也是目前决定改革成败的关键因素，仍需要在通过市场化改革来完成。在目前情况下，城市公用事业产权改革，与引入市场竞争是同等重要的。一方面，如果微观国有企业产权改革很到位，通过控股、参股，甚至出售和转让，将产权由国有改为多元产权，但若引入竞争不充分，产权改革的结果只不过是将行政垄断改为市场垄断，作为代理人的企业就可能利用信息优势牟取暴利，这与改革的初衷是背道而驰的；另一方面，如果部门内竞争引入很充分，但企业产权改革滞后，由于竞争主体并非独立自主和自负盈亏的市场主体，在激烈的竞争面前，企业具有盲目开展恶性竞争的冲动，最终受害的还是作为委托人的消费者和政府。
为此，着眼产权改革改革不到位与市场竞争不充分的并存问题，城市公用事业运行管理机制改革创新，应引入竞争改革与企业产权改革应双管齐下，通过促进具有自主权的法人实体在市场规则和框架约束下展开正当竞争。
三、从投融资创新入手解决产权主体和竞争主体多元化
多种形式的投资经营格局是加速推进城市公用事业发展的助推器。从我国各地改革的实践来看，城市公用事业市场化改革的实质性推进，主要是由投融资体制改革所带动的，由于投资主体不再是政府，融资方式也不再仅仅是银行贷款，所以追求投资回报的机制发生了作用，迫使市政公用事业向现代企业经营方式改革，从经济机制上促进了改革的深化。目前我国城市公用事业投融资体制还存在着不少深层次矛盾，尚未实现良性运转，融资渠道单一、融资方法单一的问题还比较突出，财政拨款和银行贷款还是投融资的两个主要渠道和方式。社会资本参与城市公用事业建设、运行和管理仍面临许多障碍
我国城市公用事业投融资机制、渠道、方式的创新问题，不仅仅是解决城市化进程中城市公用事业发展、基础设施建设中的资金不足问题，更深层次地去考虑，要通过投融资机制的改革创新、投融资渠道和方式的多样化，吸收民营企业、外资企业参与到我国城市公用事业建设、运营和管理中来，从而吸纳社会资本进入城市公用事业运营管理领域，与国有资本共同形成多元化的产权格局，既是打破国有资本“一股独大”、产权结构单一的主要实现途径，也是打破垄断、形成多元竞争主体的前提。
参考文献：
[1] 徐宗威.《21世纪经济报道》2008年1月1日
[2]张 群. 自然垄断产业规制现状及改革的目标体系构建 《北方经济：综合版》2008年17期
[3]秦虹，钱璞.中国改革开放30年：公用事业改革和发展的成就与基本经验 社会科学文献出版社 2008年版
[4]杨其滨，修明慧.加快我国公用事业产权多元化、市场化进程的理论与政策论略.《经济研究导刊》2008年第14期
