能源安全体系建构的理论与实践
时间：2021-07-08 16:02:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在我国能源安全面临的一系列重大问题中，能源领域的政策规划薄弱，法律保障制度建设与管理体制改革滞后，能源供应与能源安全保障体系缺乏相关政策、法律和制度的保障。只有真正做到政策、法律和管理体制“三位一体”，才能确保国家能源安全。本文从能源安全体系建构的理论和实践出发，借鉴西方能源安全战略实践，从政策、法律和管理体制等角度，对我国能源安全体系的内在机制建构进行分析，旨在为我国与中东能源合作提供借鉴与参考。
关 键 词：能源安全；内在机制；中国能源外交；制度建构
作者简介：吴磊，博士，云南大学国际关系研究院教授（云南昆明650091）。
文章编号：1673-5161（2009）01-0036-09 中图分类号：F371 文献标识码：A
近年来，我国的能源问题特别是能源安全问题引起了各界人士的广泛关注，受到了战略决策层的高度重视。如何切实保障国家的能源安全，减轻或降低能源危机的风险，确保国家经济和社会的健康发展，是摆在我国政府面前的重要课题。为此，学界和有关机构提出了不少对策，如“走出去战略”、“能源供应多元化战略”、“战略石油储备”及“能源安全预警应急体系建设”等。同时，我国有关能源安全的法律法规也正在酝酿或规划制定之中，《能源法》的制定已经纳入了国家视野,并有望在近年内颁布实施。国家能源安全政策、法律和管理体制“三位一体”不仅是国家能源安全体系建构的内在机制和关键内涵，而且是国家综合能源战略有效性的保障和前提条件，具有优先进行理论和战略实践建构的重要意义。
一、西方国家能源安全的体系建构
（一）能源安全的本质特征
能源安全的内涵和外延极其丰富，既与既定时空范围内特定国家的碳氢化合物资源（油气）供应基础、供应多元化和能源消费结构有关，又与能源投资和基础设施建设有关；既是经济问题，又是环境、政治、外交和安全问题；既有国内政策含义，又有国外政策含义。因此，国家能源安全体系建构也是一项综合、复杂而又广泛的系统工程。
从西方国家的经验看，对能源安全本质特征的正确理解和分析，是国家能源安全体系建构的内在前提和理论基础，因为“错误定义能源安全对国家经济和政治战略都是致命的”。[1]3在1973年和1979年两次石油危机中，西方国家在能源安全理论建构、政策法规、体制保障及其战略实践方面积累了丰富的经验，我国能源安全体系的内在机制建构也可从中获得启发。
受能源危机冲击的影响，20世纪七八十年代，能源安全意味着减少或降低消费国的石油进口水平，并对石油进口和油价进行风险管理。这一时期西方的主要论著,如《能源安全》、《石油供应与油价》、《石油价格革命》、《石油危机：性质与意义》等，对能源安全的概念、本质和特征等问题进行了分析界定。[2]21-42有学者认为，能源安全是一种“状态”，在这一状态中，国家经济和社会发展必须建立在合理的价格和充足的能源供应上，并有能力避免能源供应中断的风险。欧洲委员会把能源安全定义为“供应安全的保障能力”，或通过国内充足的能源供应，或通过国外稳定的能源供给，以可接受的价格确保能源需求得到满足。[3]威廉•马丁指出，能源安全有三个层面的含义：一是狭义的概念，指对不稳定的中东石油进口依赖不断增长的情况下，对中东石油供应可能中断或短缺带来的风险进行管理；二是广义的概念，指以合理的价格获得充足的能源供应，以满足不断增长的能源需求；三是与能源安全相关的政策议题，如环境挑战与可持续发展，这一层面往往被学者和决策者所忽视。[4]1985年，国际能源机构（IEA）把能源安全定义为“以适度的成本获得的充足供应，特别是石油的充足供应”，可谓是对这一时期能源安全概念的集中界定。
两次石油危机以来，西方学者和政策研究人员陆续发表了大量论著，如《石油与世界权力：石油危机的背景》、《能源政策与国际政治》等，把分析视角进一步扩展到能源安全的政治经济学领域，如能源安全与全球争夺、国家权力、地缘政治、能源外交之间的关系命题。[5], [6]冷战时期，西方石油安全分析主要集中在对中东石油安全和防止苏联对该地区的控制等问题上，这是西方能源安全理论建构超越经济学视野和“泛政治化”的具体体现，“能源地缘政治”也应运而生。[7]161在不断深化的理论认识中，最具代表性的观点是以IEA前总干事罗伯特•普里德尔为代表的。他们认为，能源安全适用于所有形式的能源资源，而不仅限于石油。虽然油价是国际大宗能源商品贸易的“基准”价格，决定或影响着其他能源商品的价格水平，在能源安全中占据着核心地位，但在国家能源安全问题中，天然气、电力（包括核电）和煤炭的供应安全也同等重要；能源安全也是投资安全和环境安全问题，国家能源安全政策必须充分反映投资安全和环境安全的因素；能源安全是一个全球性问题，在能源危机中，任何依赖能源进口的国家都难以幸免，只不过是受冲击和遭受损失的程度不同而已，任何国家的能源安全政策都必须具有国际合作的战略视野；能源安全是个超乎市场和经济范畴的概念，它涉及一系列政治、外交和军事战略议题。因此，能源危机的产生不止一个原因，除经济和技术因素外，地缘政治等非经济因素也值得高度重视。[8]
此外，政策研究人员逐渐认识到，能源安全既包括能源进口国的供应安全，也涉及生产国的需求安全问题。只有生产国的市场需求得到保障，国际能源市场才可能均衡正常地运行。20世纪八十年代中期，国际石油供过于求，油价暴跌，长期低迷的供求和价格形势使国际能源安全环境大为改善，有利于能源进口国的安全。然而这种形势却导致了生产国的能源出口收入剧减，经济社会发展缓慢，引发地区动荡与冲突。重要的是，生产国的能源勘探和生产投资严重不足，可持续能源供给能力下降，反过来又严重影响到国际能源的供应和价格安全。[9]2003年以来，国际油价在震荡中持续走高，造成国际能源安全形势再度紧张的原因之一，就是生产国的长期投资不足致使能源市场供应再度偏紧。因此，西方能源安全理论在强调工业化国家“集体能源安全政策”的同时，也越来越意识到生产国的市场需求保障问题。1991年以来，在能源安全战略实践上，能源消费国与能源生产国的安全合作与对话机制逐步建立起来。[10]
（二）西方国家能源安全的政策与法律建构
综观西方国家的战略实践经验，尽管各国面临的能源安全形势与任务不尽相同，战略重点迥异，但西方国家确保能源安全的政策措施和法律法规却如出一辙。1974年IEA的成立是西方工业化国家集体能源安全政策的产物，是其能源安全理论强调“国际合作”的产物，也是IEA具有法律效力的“国际能源计划”（IEP）的法律产物。IEA的最初目标是在石油供应中断情况下采取共同行动和“分担成本”，减轻或降低石油危机造成的损失。经过30多年的发展完善，西方国家的能源安全体系建构日益完备和制度化，其关键因素是国际能源机构及其工业化成员国，同时包括战略石油储备、对能源市场和政策的监督分析以及应急分担供应机制。
IEA的“集体安全”机制是西方国家能源安全体系的集中体现。1977年，IEA部长会议曾达成了“12项能源政策原则”，主要包括减少石油需求、石油供应多元化、鼓励节能和能源替代、扩大核能利用、提供适宜的投资环境、加大能源研发和新能源技术投入以及与产油国进行对话与合作等内容。1993年IEA部长会议再次达成了能源政策的“共同目标 (Shared Goals)”，其中，能源安全政策是中心目标。该目标试图把所有影响能源安全的要素综合起来，对其进行充分界定，以确保能源安全政策和相应的经济、政治和法律工具的有效性和灵活性。IEA在“共同目标”中界定的能源安全政策主要包括：能源供应多元化、效率和灵活性以及能源部门内部或跨部门的能源消费和能源来源的多元化；能源体制具有适当和灵活反应能源紧急情况的能力，并在某些情况下采取集体机制和行动；提高能源效率和节能，促进能源安全和环境保护，继续鼓励研发和新能源技术的应用；保证市场运行更加有效的能源价格，有助于能源市场的效益和促进能源安全的投资；能源市场所有参与者之间的合作以及增强全球能源安全和环境保护的信心。[10]但IEA的上述能源政策并不足以确保能源安全。要确保能源安全政策的有效性，必须对政策工具进行充分建构。1973年爆发第一次石油危机不久，西方学者和政策研究人员就开始关注应急能源危机反应与危机预警机制等问题。1974年IEA刚一成立，相关国家就从国家安全的高度，在法律保障机制建设中增强了能源安全预警应急体系的法律保障的制度建设，加快了能源安全法的制定和立法工作。其法律工具的建构包括应急能源储备、应急需求限制措施、应急组织监管、储备动用和分配程序、应急能源替代、情报收集与应急数据库建设以及主要法律规定如法律地位、立法与权限、强制性与非强制性储备、应急反应政策与法律工具间的关系等广泛要素。
