“变”与“不变”：社会转型中的当代中国思想库
时间：2021-07-05 12:04:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
旷日持久的“模式”之争
关于政治发展模式的争论，从来没有“终结”过。进入新世纪后，西方学者对中国政治走向的大讨论主要持悲观和乐观两种态度。悲观主义者认为，中国政府如果不进行政治体制改革将无法应对各种困扰和挑战而最终崩溃（所谓“崩溃论”），或者认为中国政府应对不了目前的困难，但是又无力实现必要的政治改革（所谓“困境论”）。而乐观主义者则认为，中国政治体系和社会结构内部将兴起一股民主化的力量推动中国平稳走向西方民主（所谓“民主论”），或者中国政权中将出现一种弹性的权威主义以应对新的挑战，而中国共产党的领导地位仍然是稳固的（所谓“稳定论”）。
这两种态度有个共同点，那就是把西方的自由民主价值作为检查中国问题的基准，认为中国转型过程中的各种社会利益冲突的根本原因，就是当前中国政治体制的发展轨迹没有朝着西方民主制度这个“好”的目标接近。而对中国未来发展的判断，悲观也好，乐观也好，都围绕着中国能不能顺利实现西方意义上的民主化转型的讨论展开。
但是，这些争论并没有影响中国沿着自己的轨迹继续快速发展。英国人把这样的发展模式归纳为“北京共识”，以对抗西方意识形态的“华盛顿共识”。与此同时，俄罗斯经济在普京领导下逐渐复苏。西方自由民主主义制度的支持者们开始有点信心不足了。2007年美国的《外交事务》（犉狅狉犲犻犵狀犃犳犳犪犻狉狊）杂志发表了一篇题为《威权主义大国的回归》的文章，认为中国和俄罗斯的成功崛起代表了另一种与美国政治制度不同的有生命力的路径，这种路径让人们对自由民主主义制度能否取得最终胜利产生了怀疑。2008年，《外交事务》杂志又发表了一篇题为《自由主义制度还能幸存吗？》的文章，文章作者对崛起中的中国给西方制度合理性带来的冲击深表担忧。
美国次贷危机所引发的全球金融风暴，让这场旷日持久的有关政治发展模式的争论有了新的话题。一方面，全球金融危机和随之而来的欧元债务危机给西方发达民主体制带来不小麻烦。包括美、英、意、法这几个主要发达国家在内的诸多资本主义国家在金融危机爆发后先后发生了政权更替。而在这一过程中，尤其值得注意的是，代表不同政治立场的社会精英在西方国家掀起了对现行制度的反动。一边是左翼精英所支持的席卷全美的“占领华尔街”运动，发起者要求国家加强对金融资本家的监管，提高就业和社会福利；另一边是右翼精英所支持的“茶党”运动，他们反对现行体制的具体行动就是把选票投给金融资本家和商业精英代表的保守党，这也导致了美国民主党在国会中期选举中的挫败。
另一方面，金融危机也给世界其他地方带来了巨大的冲击。在新兴经济体，俄罗斯石油经济遭受重创，中国经济减速，巴西、印度货币大幅贬值。在阿拉伯地区，无论是在亲西方的突尼斯和埃及，还是在反西方的利比亚和叙利亚，“阿拉伯之春”让西方国家在该地区的影响力骤然降低。当然，这些阿拉伯国家最近几年暴露出来的国内问题，不能完全归咎为源于美国的全球金融危机，但金融危机确实催化了这些国家国内各种矛盾的集中暴发。
全球金融危机让中国等非西方国家的政治发展模式论争更趋白热化。前美国副财长Altman在2009年1月的《外交事务》杂志发表的《2008年大冲撞：西方世界的地缘政治挫败》标志着西方世界开始对自由民主主义制度进行反思。但有趣的是，那位曾经悲观的《自由主义制度还能幸存吗？》的作者话锋一转，在那一期《外交事务》杂志上又发表了一篇文章《为什么自由民主肯定会战胜专制的神话？》。这一回，文章作者对自由民主制度表现出出人意料的自信。文章用诡辩的逻辑阐述自由民主仍然是最好的制度，而专制制度的崛起将使自由民主制度更为强大。专制主义并不是自由民主制度以外的另一条发展模式，而只是通往自由民主道路上的一站而已。最近，俄罗斯和中国的经济有所放缓，这又正好给自由民主主义者找到证明“非民主制度已经不行了”的证据。在这个背景下，坐落于华盛顿马萨诸塞大街上的两个邻居，卡内基国际和平基金会和布鲁金斯学会在金融危机爆发后抛出两篇报告《中国共产党在危机中能幸存吗？》和《经济低迷和不稳定的中国：政治改革正值其时？》，也就不足为奇了。
多研究问题，少一些争论
总的来说，用国家的发展绩效来证明“民主”或所谓“非民主”孰优孰劣，都犯了逻辑和方法论上的错误。因为没有人能够完全掌控众多其他因素，而仅仅通过观察民主制度和国家发展绩效两者之间的关系，来判断自由民主主义和其他政治意识形态的优劣。可以说，整场争论都是低层次的争吵，大多是先有主观意识形态再去找支持自己的证据；甚至，某个现象已经摆在眼前，再试图在现象与某个特定意识形态之间建立逻辑联系。
我们能不能远离政治发展模式的所谓“主义”之争呢？完全可以。现阶段最重要的任务依然是实现符合国家战略的改革目标，并且解决发展中遇到的实际问题，而不是空谈宏论。正如密歇根大学的政治哲学教授StephenAngle（犘狅犾犻狋犻犮犪犾犜犺犲狅狉狔，2005）所建议的那样，在保证现行基本政治制度稳定的前提下，中国政府应该一方面通过加强治理能力来应对各种挑战，另一方面应该通过对政策过程和行政体制的改革，加强现行制度的延续性和合法性，并最终实现公共决策的民主参与和科学理性。这才是关心中国政治经济社会发展的学者们真正努力的方向。
为了更好地解决实际问题，我们对中国政府决策过程的科学化、民主化和透明化的要求也就更高。近年来广泛受到社会关注的医疗改革方案的出台过程就是一个很好的例子。说到最近的医疗体制改革，就不得不说2005年国务院发展研究中心向社会公布的“中国医疗改革基本不成功”的批评。中央政府面对媒体的广泛报道，最终启动了公共医疗卫生体系的改革。而在整个改革方案起草过程中，先后有10家研究机构向政府有关部门提供决策咨询报告（俗称9＋1套医改方案）。更特别的是，当改革方案还处于完善阶段时，政府就把未成型的医改方案挂到网上，接受全体老百姓的审议、质询和建议。与之形成鲜明对比的是，同样是医疗卫生体系改革，美国政治家们天天为医疗改革辩论，精打细算着MediCare的覆盖率和选票的关系，但政策文件要么只在精英内部流传，要么动辄公布上千页并且不设公众的意见反馈机制，故意让想了解具体政策的普通老百姓望而却步。可见，中国政府其实更加关注解决具体问题，当问题通过媒体或其他渠道反映到政府决策者的办公桌上时，决策者们有时做得比美国还“民主”。虽然不可否认，中国各级政府的政策决策过程还不十分健全完善，但为了解决问题，中国政府的决策过程确实正在朝着更加科学、民主和透明的方向进步。按照这样的思路，中国各地的基层民主选举、信息公开与政府绩效评估、重大问题公开听证会等这些看似比较温和的、局部的体制改革措施就具有重要的全局意义。
在更为复杂、棘手的国内外环境面前，中国最高决策层已经充分认识到“思想库”在帮助政府解决经济社会发展中出现的实际问题过程中的重要作用。从中国共产党的十六大开始，中共中央政治局每隔40天左右就会邀请不同研究机构的著名学者去中南海讲课。中国共产党的十七大报告首次提出要“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。上面谈到的中国医疗体系改革，从议程启动到具体方案的选择，每个阶段都能看到思想库和专家的身影。从美国布鲁金斯学会和卡内基和平基金会在北京设立分支机构，到国务院前副总理曾培炎出任中国国际经济交流中心理事长，组建“中国最高级别”思想库。这些看似只是思想库领域的具体变化，却可能给中国政治发展带来巨大的影响。
使命与前景
思想库最重要的目标就是影响政策。和企业追求利润一样，思想库的所有行为都是为了推销他们的知识产品，从而实现影响力的最大化。无论思想库规模有多大、研究重点偏向何处，思想库的研究者总是寻求机会向官员、记者、学术同行和其他公共组织尽可能宣传自己的观点。由于思想库实现影响力的行为越来越多元化，他们在推动社会进步和发展的过程中，同时肩负着不同的责任。
第一，政府理性外脑。这是思想库之所以存在的基本责任。由于政策问题的模糊性和复杂性，政策制定者希望了解问题的各种信息并需要知道既有政策的成本和收益，所以思想库的政策分析工作满足了决策者的这种需求。虽然出于政治等方面的考虑，政府决策者并不一定完全接受思想库提出的政策方案，但对那些无论从时间上还是兴趣上都不太有条件追求政策理性的官员来说，思想库提供的各种政策备选方案的存在，至少让决策者们在制定政策时有了一定选择余地。在理想状态下，政府在遇到决策问题时，各种思想库的建议都摆在决策者面前，政府宛如进入了一家摆满了可供选择的政策方案的“超市”，将大大降低政府及时决策的难度。
第二，监督政府权力是否滥用。思想库影响力还包括它们敢于公开辩论、宣扬观点、监控政府行为和批评政策。一方面，思想库专家们在政策出台前的大讨论，有助于引起社会的关注，并能够让公众了解复杂政策文件和条款背后的利益分配格局，这样一来，政府官员利用公共权力，通过制定公共政策设租寻租的可能性就大大降低。另一方面，思想库通过对政府提出批评意见而引起政府的注意，使政府相关官员能够根据思想库提供的线索来审视自己的行为是否理性，而不致于盲目乐观，因为政府决策者经常会过分乐观地认为自己的决策体现了公共利益，但事实上并不一定。因此，当政府官员的价值判断出现偏差或言行妨碍公共利益时，思想库的专家运用其专业知识指出谬误，从而构成一种具有说服力的监督。虽然没有哪个国家的政府官员喜欢听批评，那些经常批评政府的专家也很难成为政府政策研讨会的座上宾，但这些批评至少可以成为政府滥用权力的牵制力量。
第三，为边缘群体利益代言。在目前社会边缘阶层尚没有寻找到合适的利益表达方式和价值选择条件的情况下，思想库的出现，有助于将社会边缘阶层的声音通过自己的渠道向决策官员输送，或者通过公开的研究报告向社会各界表达。近些年在诸如三农问题、城市流浪乞讨人员管理、医疗和社会保障等问题上，思想库专家已经表现出卓越的社会边缘层利益代言人的职能。在这一过程中，媒体是思想库传达声音的重要载体。这里说的媒体，除了公开发表的大众媒体外，中国的各级官方媒体都有“内参”系统，比如《人民日报内参》、《新华社内参》和《国内动态清样》等。这些内参的功能是筛选海量信息，向相关政府领导人提供决策参考。思想库的专家学者，可以借助这些平台，向政府高层领导传递发生在社会每个角落情况。
由此可见，思想库的作用并不是单一的，它在力图推广其知识产品的同时，也架起了社会各阶层之间对话沟通的桥梁。思想库之间关于某些具体社会问题的讨论和辩论，是社会利益和观点的理性表达的渠道。从这种意义上来说，中国思想库的发展是中国政治发展模式的重要组成部分。其核心社会价值在于，思想库为中国提供了一条促进社会利益和观点流动的民主化工具。选举或多党制可能是西方国家常用的民主化工具，而思想库则可能成为未来中国走向自己所特有的政治发展模式的一个备选方案。
观点独立———思想库的核心价值
思想库观点的独立性应该成为每个思想库共同追求的价值。首先，我们不反对那些在公开场合倾向性地支持某些观点的行为，因为这些观点可能是思想库专家因其教育背景、信息来源和对客观社会价值的独立评判的结果。从整个政策过程角度看，支持不同倾向性政策观点的思想库的存在正是开放的决策过程的体现。但我们反对的是那些思想库依附于某种利益，为该利益偏好进行公开倡导并影响公众和政府政策观念的行为。其次，我们不反对思想库接受政府研究合同将研究成果提交给政府作决策参考的行为（有些美国思想库甚至公开拒绝接受政府研究合同，但大部分美国思想库也是接受政府研究订单的），因为这样做正是思想库作为政府“外脑”价值的具体表现形式。但是我们反对的是思想库接受利益集团的资助，通过递送内部研究报告或公开倡导，试图推动政府制定出有利于该利益集团的政策。总之，为保持观点独立，思想库就必须脱离任何一个群体的利益倾向并且站在更客观的国家和社会立场上去倡导政策思想。但现在的情况是，中国思想库存在既依附于政府，又依附于特殊利益集团的可能性。
一方面，思想库可能成为领导决策合法性的工具。目前，情况虽然有所好转，但行政体制仍然垄断着主要的政策决策权力。这种既缺乏公众参与又缺乏专家理性的决策过程，制定出来的政策往往受到合法性的挑战。为解决政府出台政策的合法性问题，我们在今天经常看到的现象是，决策者有时并不是在决策前邀请专家们参加“政策咨询会”，而是在决策后挑选专家参加“专家论证会”；而为促进专家和公众参与的“价格听证会”也变成了涨价“新闻发布会”。这些都是试图为不具合法性的政策披上专家理性的外衣而进行的操作化安排。而思想库专家为了保持和某些官员的良好关系，往往乐于为政府决策进行背书。最近几年，“专家”一词已经被披上了一层“社会污名”，网络上有人戏称“专家教授”为“砖家叫兽”，就是指那些打着专家旗号发布荒谬言论，别有目的歌功颂德的学者。
我们还必须清醒地认识到，中国思想库作为政府外的社会知识精英阶层，他们还有可能依附于利益集团，成为精英联盟的代言人。当思想库缺乏足够的资金时，它们可能为了得到财政上的资助而依附于特殊利益集团。在这种情况下，与思想库不直接相关的利益通过财团的经费资助过程被内部化了。思想库将在保持独立的公众形象和获得利益集团资助问题上的权衡过程中选择后者，并愿意扭曲自己的独立价值为利益服务———运用专家话语向公众或政府布道，从而努力使集团利益包装为社会利益或国家利益。《望东方周刊》发表的一篇题为《中国十大学者背后的财团》的报道，指出中国著名专家与国内利益集团的依附关系。还应该指出的是，这里说的利益集团，不仅限于国内利益，有些还是跨国公司或国际势力。当然，思想库的国际合作是必要的，但中国的思想库在接受海外基金资助时，务必注意资金来源的公益性。
我们最希望看到的，当然是中国所有思想库都站在国家和公众的立场上为政府提供决策支持。而目前我们担心中国思想库观点不独立的原因，很重要的是公共研究资金的缺乏。为了维持生计，思想库“求钱若渴”，把主要精力用在“拉项目”上。这样就很容易造成思想库专家为了保持项目资助机构的良好关系，看他们的脸色行事的局面。
在这里，我们提倡政府作为思想库产品的最终需求和消费者，首当其冲加大对思想库研究资源的投入。同时，公益基金会、个人捐助者或企业等机构也可以捐助———而不主要以研究课题资助的方式———支持思想库运作。捐助和资助的区别在于，捐助的对象是机构，资助的对象是具体的研究课题。相比较而言，带有更强导向性的研究课题资助更容易与某些利益集团扯上关系。因此，在中国设立政府的政策研究基金；通过法律或政策鼓励社会公益捐助；在政府引导的基础上通过法律制度鼓励民间资本作为研究基金的有益补充；鼓励思想库专家的公益探索行为并自由申请政策研究公益基金等等，都是保障思想库获得多元化的财政来源的有效制度基础。有了多渠道的充足的研究资金来源，思想库迫于生计而依附于少数别有用心的资助者，从而丧失独立性的可能性也就大大减少。
结语
我支持放弃空洞争论，而要多考虑通过公共决策去解决改革和发展过程中遇到的具体问题。对公共决策体系的改革可能是中国政治发展模式的重中之重，因为这是所有公共政策制定的前提。前段时间舆论一直批评地方政府政策执行不力，但更深层的原因可能是，政策制定者在作决策时，没有充分考虑到地方多样性和政策可行性的问题。正如斯坦福大学的周雪光教授在一篇谈地方政府间“共谋现象”的文章中再次指出的那样（《社会学研究》，2008），政策制定过程与执行过程必须作为一个整体加以分析讨论；一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策；一个没有将执行过程考虑在内的决策研究也是一个不完整的决策研究。
中国政府如果要坚持自己的发展道路稳步前进，就必须改革当前的中国政策决策体系，加强公共决策研究。本文在关注中国思想库的同时，还涉及了一些，但没有具体展开讨论的当今中国公共政策决策体系的问题。思想库的决策咨询活动，从改革开放之初就被中央领导人关注。中国思想库在最近30多年里已经有了非常大的发展，已经成为中国改革和制度变迁过程中的一支有生力量。但是，每当我们在倡导思想库发挥更大的作用时，我们仍然应该警惕在一个存在缺陷的政策决策体系里，思想库的社会价值可能被扭曲。只有在一个科学化、民主化和透明化的决策体系中，中国思想库才能发挥更大的作用。
作者单位：南开大学周恩来政府管理学院（责任编辑袁剑）
