我国现行中央一地方关系下的社会公正问题与治理
时间：2021-07-05 12:04:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要] 我国是在维护政治结构稳定的前提下推进经济改革的，从而形成了政治单一制和经济联邦主义的二元化中央一地方关系。在这种条件下，一些地方政府，尤其是基层政府的行为模式可能具有依附性甚至侵害性，结果就是社会不公正问题。为此，本文提出必须首先更新关于政府的观念，倡导“善治型政府”，并以一系列的政治建设和行政改革矫正地方政府的行为模式，建立一个实现社会公正的政治基础。 [关键词]中央一地方关系；政治单一制；经济联邦主义；社会公正；治理
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号] 1000-4769(2007)-03-0007-09
[作者简介]杨光斌，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，北京100872。
在我国经济改革已经取得巨大成就的同时，社会公正问题已是一个不容回避的问题。目前关于社会公正问题的研究成果主要体现在社会学意义上的社会问题研究、经济学和公共管理学意义上的有关领域的政策探讨。这些研究对于矫正社会不公正现象是重要的，但是并不全面。我认为，社会公正不但与政策导向有关，还关系到治理结构问题。与政策相比，治理结构甚至是一个更为根本的问题，其中改革开放中形成的新型中央一地方关系与社会公正问题有着密切的关系。我的观点是，中央一地方关系已经从计划经济时期的单一制转变为二元化的结构即政治单一制和经济联邦主义。在这种二元化的治理结构下，形成了地方政府的新的价值取向和复杂的行为模式，从而是形成社会不公正的一个重要原因。而要矫正社会不公正现象，不但要进行政策上的调整，还要完善治理结构。
一、政治经济二元化的中央地方关系
或许是因为看到经济改革带来的巨变，或许是因为香港和澳门回归带来的新元素，或许是因为宪法中关于民族区域自治的规定，政治学和法学界的一些学者开始不满足于传统的中国国家结构的单一制定性，因此提出了各种样式的新看法，比如民主集中单一制说[1]、复合式单一制说[2]、混合制说[3]，甚至还有联邦制体制的政治制度说[4]，等等。我认为，将中国的国家结构(这里暂且还借用“国家结构”概念，因为我并不同意这样一个旧制度主义背景下的已经过时的概念)笼统地定义为各式各样的单一制，①只是看到了政治关系而忽视了经济关系的重要性；因香港和澳门的特殊性而规定为混合制，模糊了中国政治的主体性质；而因民族区域自治的宪法规定将中国视为联邦制体制，表明作者伊拉扎缺少中国政治的基本常识，尽管他对联邦主义理论有重要贡献。
虽然单一制是一个不断式微而联邦主义是一个不断张扬的概念，但是对于转型时期的中国而言，制度变迁所体现的政治一经济形态更为复杂，既不能简单地将中国定性为单一制国家，更不能定性为联邦主义国家。但是如果进行政治和经济的二元化处理，我们很容易发现，中国兼具单一制和联邦主义的特征。
政治单一制。认识中国政治的第一个前提，是在政治结构基本不变的前提下，中国的经济关系已经发生了革命性变革，这一常识要求我们必须对政治关系和经济关系进行二元化处理，尽管不能忽视二者之间的互动关系。认识中国政治的第二个前提，在于共产党领导和党政关系是理解中国政治的基本入口。这一常识就要求我们，考察中国的国家结构，不但要理解宪法上的规定，更要解读党章上的规定。与第二个前提相联系，关于中国政治的第三个前提，是不但要从结构上即法律关系上理解国家结构，更要从程序上即事实关系上理解国家结构，比如宪法上关于共产党的领导就一句话即“坚持共产党的领导”，而事实上共产党的领导体现在政治生活的每一个层面。另外，关于中国政治历来有正式政治与“非正式政治”(informal politics)之说，[5]非正式政治在一定程度上就是描述事实上的程序问题。 上述三个方面是我们认识中国中央一地方关系的出发点。在中央一地方的政治关系上，我国宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以中国特色的“民主集中制”表述了人民代表大会与政府关系以及中央政府与地方的单一制性质。
那么在党章中关于党政关系是怎么规定的呢?每一个党员耳熟能详的规定就是“下级服从上级，全党服从中央”这样一个民主集中制组织原则。为了确保“全党服从中央”，党章及其相关文件规定了党委制、党组制、归口管理制以及党管干部制度和原则。[6]这些制度规定既是法律上的结构，又是事实上的程序。
宪法的民主集中制组织原则详细规定了人大与政府的关系，党章中的民主集中制原则详细规定了党与人大、党与政府的事实性关系。在党一人大一政府关系中，涉及的政治关系是复杂的、多方面的，但是最能体现民主集中制原则的是党管干部制度。
根据1998年中共中央颁布的《中共中央管理干部名称表》，所有副省级以上的干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局级岗位的干部向中央备案。[7]”应该说，干部名称表延续了80年代的干部管理体制。1984年中央将对地方干部管理的权限由下管两级(省部级和正局级)改革为下管一级，即直接管理副省级以上干部的考察和任免。这样中央直接管理的干部人数由原来的15000人左右下降到3000人左右。与1990年颁布的《中共中央管理干部名称表》相比，中央对地方干部的管理权限基本没有变化。但是，在1990年代初期，随着地方政府作为利益主体的角色突显，地方保护主义倾向日趋明显，地方人大否定中央推荐的候选人而选举本地人为剐省级干部的事并不只是发生在一二个省份，维护和加强中央权威也就成为当时的重要议题。加强中央权威的最为便捷的办法就是加强对地方干部管理的力度。
中共中央组织部1999年6月颁发了《干部交流规定》，在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。关于省级领导的具体规定是更加频繁地调到另一个省或调到中央任职。现行领导班子的构成模式是，作为正职的省委书记和省长从别的省或中央部委调来，而副职则主要出自本省。在实行中国传统上的回避原则的同时，中央对省级正职领导的任期也有严格的控制，90年代后期以来地方领导的任期越来越短，更替越来越快。①
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号] 1000-4769(2007)-03-0007-09
[作者简介]杨光斌，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，北京100872。
在我国经济改革已经取得巨大成就的同时，社会公正问题已是一个不容回避的问题。目前关于社会公正问题的研究成果主要体现在社会学意义上的社会问题研究、经济学和公共管理学意义上的有关领域的政策探讨。这些研究对于矫正社会不公正现象是重要的，但是并不全面。我认为，社会公正不但与政策导向有关，还关系到治理结构问题。与政策相比，治理结构甚至是一个更为根本的问题，其中改革开放中形成的新型中央一地方关系与社会公正问题有着密切的关系。我的观点是，中央一地方关系已经从计划经济时期的单一制转变为二元化的结构即政治单一制和经济联邦主义。在这种二元化的治理结构下，形成了地方政府的新的价值取向和复杂的行为模式，从而是形成社会不公正的一个重要原因。而要矫正社会不公正现象，不但要进行政策上的调整，还要完善治理结构。
一、政治经济二元化的中央地方关系
或许是因为看到经济改革带来的巨变，或许是因为香港和澳门回归带来的新元素，或许是因为宪法中关于民族区域自治的规定，政治学和法学界的一些学者开始不满足于传统的中国国家结构的单一制定性，因此提出了各种样式的新看法，比如民主集中单一制说[1]、复合式单一制说[2]、混合制说[3]，甚至还有联邦制体制的政治制度说[4]，等等。我认为，将中国的国家结构(这里暂且还借用“国家结构”概念，因为我并不同意这样一个旧制度主义背景下的已经过时的概念)笼统地定义为各式各样的单一制，①只是看到了政治关系而忽视了经济关系的重要性；因香港和澳门的特殊性而规定为混合制，模糊了中国政治的主体性质；而因民族区域自治的宪法规定将中国视为联邦制体制，表明作者伊拉扎缺少中国政治的基本常识，尽管他对联邦主义理论有重要贡献。
虽然单一制是一个不断式微而联邦主义是一个不断张扬的概念，但是对于转型时期的中国而言，制度变迁所体现的政治一经济形态更为复杂，既不能简单地将中国定性为单一制国家，更不能定性为联邦主义国家。但是如果进行政治和经济的二元化处理，我们很容易发现，中国兼具单一制和联邦主义的特征。
政治单一制。认识中国政治的第一个前提，是在政治结构基本不变的前提下，中国的经济关系已经发生了革命性变革，这一常识要求我们必须对政治关系和经济关系进行二元化处理，尽管不能忽视二者之间的互动关系。认识中国政治的第二个前提，在于共产党领导和党政关系是理解中国政治的基本入口。这一常识就要求我们，考察中国的国家结构，不但要理解宪法上的规定，更要解读党章上的规定。与第二个前提相联系，关于中国政治的第三个前提，是不但要从结构上即法律关系上理解国家结构，更要从程序上即事实关系上理解国家结构，比如宪法上关于共产党的领导就一句话即“坚持共产党的领导”，而事实上共产党的领导体现在政治生活的每一个层面。另外，关于中国政治历来有正式政治与“非正式政治”(informal politics)之说，[5]非正式政治在一定程度上就是描述事实上的程序问题。 上述三个方面是我们认识中国中央一地方关系的出发点。在中央一地方的政治关系上，我国宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以中国特色的“民主集中制”表述了人民代表大会与政府关系以及中央政府与地方的单一制性质。
那么在党章中关于党政关系是怎么规定的呢?每一个党员耳熟能详的规定就是“下级服从上级，全党服从中央”这样一个民主集中制组织原则。为了确保“全党服从中央”，党章及其相关文件规定了党委制、党组制、归口管理制以及党管干部制度和原则。[6]这些制度规定既是法律上的结构，又是事实上的程序。
宪法的民主集中制组织原则详细规定了人大与政府的关系，党章中的民主集中制原则详细规定了党与人大、党与政府的事实性关系。在党一人大一政府关系中，涉及的政治关系是复杂的、多方面的，但是最能体现民主集中制原则的是党管干部制度。
根据1998年中共中央颁布的《中共中央管理干部名称表》，所有副省级以上的干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局级岗位的干部向中央备案。[7]”应该说，干部名称表延续了80年代的干部管理体制。1984年中央将对地方干部管理的权限由下管两级(省部级和正局级)改革为下管一级，即直接管理副省级以上干部的考察和任免。这样中央直接管理的干部人数由原来的15000人左右下降到3000人左右。与1990年颁布的《中共中央管理干部名称表》相比，中央对地方干部的管理权限基本没有变化。但是，在1990年代初期，随着地方政府作为利益主体的角色突显，地方保护主义倾向日趋明显，地方人大否定中央推荐的候选人而选举本地人为剐省级干部的事并不只是发生在一二个省份，维护和加强中央权威也就成为当时的重要议题。加强中央权威的最为便捷的办法就是加强对地方干部管理的力度。
中共中央组织部1999年6月颁发了《干部交流规定》，在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。关于省级领导的具体规定是更加频繁地调到另一个省或调到中央任职。现行领导班子的构成模式是，作为正职的省委书记和省长从别的省或中央部委调来，而副职则主要出自本省。在实行中国传统上的回避原则的同时，中央对省级正职领导的任期也有严格的控制，90年代后期以来地方领导的任期越来越短，更替越来越快。①
