寻找突破：基层人大制度改革实验
时间：2021-07-05 00:01:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
基层人大代表专职化是保障和完善公民政治参与的重要探索，是化解基层矛盾、促进社会和谐稳定的重要举措，是实现社会主义民主的重要形式，它将对改善基层治理具有深远的影响。通过强化人大代表在闭会期间的职责，强化人大代表与选民的联系纽带，强化选民对人大代表的监督，人大代表将能更好、更充分地发挥其应有的作用，人大及人大制度才能有实质性的发展，中国特色社会主义民主才能有序而坚实地前进。
社会各界在中国政治改革的突破口问题上存在较大争议，有些人关注顶层制度设计，有些人主张从行政体制改革入手。笔者几年前曾提出，中国政治改革的重心在于县级政权建设，重要的突破口在于人大代表的职业化。人大制度是我国的根本政治制度，是人民与政权之间最具有合法性和制度化的联系机制。学术界对基层人大制度的研究较薄弱，在实践中，基层人大的应有功能也未充分发挥出来，“地方人大在整个国家的政治生活中的地位还有待进一步提高和完善。”①最近几年，一些地方人大进行了探索，其中四川省罗江县人大代表专职化实验和四川省广汉市人大代表履职实验有较大的创新，具有重要的理论和现实意义。
罗江县人大代表专职化实验及其意义
2010年6月至7月，四川省德阳市罗江县进行了县人大代表专职化实验，引起了社会各界的关注。
实验方案的设计。罗江县人大代表专职化实验（以下简称为“罗江实验”）的方案由中国社会科学院农村所社会问题研究中心设计，推行这项改革实验的主导人物是时任罗江县委书记卢也和县人大常委会有关领导。罗江县为此制定了一个指导性文件：《罗江县人大常委会党组关于试行专职县人大代表的意见》（以下简称《意见》）。这次实验的主要做法如下：一是界定专职人大代表。专职县人大代表是指在县人代会闭会期间，专门在县人大代表工作室履行定时接待所在乡镇选民的县人大代表。专职县人大代表由现任的县人大代表自愿申请，经所在县人大代表小组选举产生，报县人大常委会备案；在不改变现有人大代表的产生方式、代表数量等方面的前提下，每个乡镇选出1名专职人大代表。专职代表在原有的人大代表中产生，但不再兼任行政职务。二是设立县人大代表工作室。人大代表工作室是县人大常委会设在各镇、供专职县人大代表接待选民的办事机构，其办公经费由县财政负担，代表的生活补助和调研经费纳入县财政预算体系，误工补贴和调研经费参照正科级经济待遇发放。三是明确专职人大代表工作制度。专职人大代表的主要职责是接待所在乡镇（选区）群众，收集民意、提议和建议、开展重大事项专题调研、督促政府工作和定期汇报履职情况，详细登记每个来访群众所反映的问题，登记问题的处理结果和回访记录，由来访群众签字确认；每月底须向县人大常委会汇报本片区经济社会发展、政府机关履职以及社情民意等情况；群众所反映的问题能够在村或镇范围内解决的则就地解决，村镇不能解决的，则由各镇的专职人大代表工作室上报到县人大常委会，由人大常委会向政府提出提案；周一到周五上班，其中，上午在工作室接待来访群众，下午走村入户开展调研。②
罗江实验的过程。汶川地震后，当地部分民众对政府的工作存在不满，产生了一些社会纠纷。罗江县领导认为应该构建一个群众反映意见的渠道，由专人收集群众意见，从而为县乡政府更好地进行决策提供依据。为此，罗江县征求了各方的意见，在北京召开了专家研讨会，草拟了《试行设立专职县人大代表的意见》。2010年6月23日，来自御营镇的县人大代表李国喜被该镇8位县人大代表投票选为县专职人大代表，他成为第一位罗江县专职人大代表。6月24日，罗江县调元镇专职人大代表工作室挂牌成立，不久刘圣会成为调元镇专职人大代表。6月29日，御营镇专职人大代表工作室挂牌成立，6月30日，李国喜正式开始履行专职人大代表工作，他在罗江县御营镇场镇中心街区设置“专职人大代表工作室”，接待选区群众，集中听取、收集民意。7月14日，罗江县第三位专职人大代表罗刚模在蟠龙镇上任。当地群众积极主动到专职人大代表工作室反映问题，提出意见和建议。专职人大代表履职仅半月有余，收到群众意见近百条。7月上旬和中旬，全国各界日益关注罗江改革，一些人开始质疑罗江人大代表专职实验。7月17日，罗江县人大接到四川省人大传真，要求暂停专职人大代表试点，同时停止一切新闻宣传。7月19日，“罗江县专职人大代表工作室”被摘牌，专职人大代表改为调解员，自主调研改为受镇党委委托调研。7月22日，四川省政研室专家、德阳市、罗江县有关领导召开了人大代表专职化改革汇报会，轰动一时的罗江县人大代表专职实验就此偃旗息鼓。③
罗江实验的总结评价。针对当前政府与民众之间缺乏有效沟通中介，从而使小问题演化为大冲突的局面，这项改革的主要成效是初步建立了一个民情上达的渠道。相比于传统的兼职人大代表，专职代表优势明显：办公地点固定，群众可以很方便地向其反映情况；时间充裕，代表有条件及时处理群众意见，提出切合实际的高质量议案和建议；工作成果一目了然，直接与代表的能力和工作态度挂钩，代表既有压力也有动力，有助于增强职业精神和责任感。专职人大代表李国喜就曾坦言，在23天的履职过程中，他接待和走访群众的数量超过了其之前担任罗江县两届人大代表期间所走访的群众数量。罗江县人大代表专职化实验是近些年来我国基层政治体制改革最重要的探索之一。第一，它适应了社会对专职代表的需求，突破了思维定势和习惯做法，证明代表专职化的条件并非高不可攀。第二，它无需突破现有法律制度和政治框架，是进行人大改革的突破口和较为稳妥的方式。第三，代表专职化还可以带动人民代表大会的其他改革，最终实现高质量的地方立法和对政府工作的专业化监督。第四，县人大代表的专职化，可以实现人大“去官僚化”的目标，同时又可以保持现有政策、人事的稳定性，实现县政赋权的稳定过渡。④
罗江实验的消息传播开来之后，引起各界关注，许多人对此表示支持和赞赏。也有一些人撰文表示质疑，质疑的理由大致是政府财力不允许、专职人大代表的待遇问题、落选之后的安置问题、担心专职化会导致人大代表数量和民主的广泛性会减少。应该说，上述担忧不足以从学理上否定人大代表专职化实验。遗憾的是，这次宝贵的改革触动了某些部门敏感的神经，遭到勒令停止。虽然罗江实验停止了，但它成为人大代表专职化历史进程和人大制度发展史上不可抹去的一笔。
