公共行政学：管理还是政治？
时间：2021-06-09 16:05:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公共行政学百年历史上，有两条彼此冲突却又相互支撑的路径：管理主义取向和政治哲学取向。前者强调将行政科学化，用逻辑实证主义的方法研究公共行政。后者主张学科的多元化，并强调公共行政学离不开诉诸哲学价值的规范研究。西蒙是管理主义途径的代表，沃尔多是政治哲学取向的领军人物，他们俩曾就公共行政学的性质、学科身份、研究方法论等展开过激烈的论战。回顾“西-沃之争”有助于理解公共行政学的发展历史与科学内涵，有利于更好地把握我国公共行政学目前存在的种种不足。对这些不足的改进，是我国公共行政学健康发展的不二法则。
关键词：管理主义；政治哲学；逻辑实证主义；规范研究；西沃之争
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）02-0066-06
一、绪论
自从20世纪80年代我国行政学恢复重建以来，经过众多学者的不懈努力，我国行政学取得了长足进步。在二十多年的时间里，我国行政学界引进了大量的西方理论，也发表了无数作品。然而我国行政学界的研究偏爱于宏大叙事的规范研究，倾向于政治学、历史、哲学、社会学等视角论述问题，喜欢使用“机制”、“模式”、“制度变迁”等宏大的概念。我国行政学研究的现状是概念演绎分析和问题演绎分析性质的对策研究泛滥，而采用逻辑实证的方法对具体数据、经验材料进行定性、定量的调查、研究、分析却极端匮乏，仅占研究总数的5%左右①，即使有数据收集与分析也只是很简单地罗列。这一方面是由于我国处于社会转型阶段，社会矛盾激化，许多重大的价值问题还未确定等原因，促使了规范研究的繁荣。但另一方面也反映出公共行政学界在科学实证方面的训练极其匮乏。这种严重的“结构性失衡”造成了理论与现实的脱节，阻碍了行政学知识的增长，也导致了公共行政学科严重的合法性危机。我国公共行政学实证研究与规范研究的分化严重，这在世界上有没有先例？如果有的话，有没有什么共同的思想源流？这种分野除了与我国所处的时代背景有关之外，与公共行政学科之间有什么必然关系？或者是学科本身的什么原因导致了这样的区分？
从我国的具体问题联系到世界范围的公共行政学科，实际上在学科发展的历史中，效率与民主就是公共行政学中最根本的矛盾论题，贯穿着学科的百年历史。而学术研究中的实证研究和规范研究的分化与争论，主宰了公共行政学术研究发展的历程。日本学者西尾胜归纳了公共行政学这两大谱系[1]，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容；另一个以政治学、法学、哲学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务；后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率准则与民主（或公共）精神是公共行政学交织又排斥的双重诉求，公共行政学正是在对这两大谱系的应对、协调中获得了自身发展。
公共行政学的这两个谱系形成了两大理论范式：传统的“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政范式”。“威尔逊-韦伯范式”服膺于技术理性和专业主义的巨大成就，认为行政学应成为一门研究如何高效执行且普遍适用的“科学”，哲学方法论应立足于逻辑实证主义。“民主行政范式”强调对行政过程的参与，注重民主精神、公共性、社会公平和正义等价值问题，方法论则认为立足于政治哲学的规范研究。本文的论述涉及这两大范式及其各自具有代表性的大师西蒙、沃尔多的理论对话，并将这种争论与我国行政学的研究现状结合。这将有助于我们更好地理解和反思我国公共行政学的现状，也有利于更清晰地认识行政学下一阶段研究应该选择的路径。
二、管理主义与逻辑实证主义价值观
（一）管理主义特征
公共行政研究中管理主义与逻辑实证主义价值观有一个重要信条：效率至上。这与公共行政学建立的时代密切相关。19世纪中期以来，伴随西方国家工业化、全球化和城市化进程的逐步深入，各种社会问题和政治问题日益凸显，小且弱的政府和政党分肥制越来越无法适应社会的发展变迁。另外，当时政治腐败盛行。公共工程的承包合同往往给那些贿赂政府官员的人或者关系亲密的人。因此，19世纪末以来进步主义的政府改革运动，都强调公务员队伍的职业化、价值中立以及竞争力，其逻辑基础均是效率[2]。
伍德罗·威尔逊也是进步主义改革运动的参加者，其思想价值观自然是以效率为准则的。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何通过最少的金钱和精力成本，以最大可能的效率来做这些恰当的事[3]。威尔逊由此将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。
公共行政学初期在古德诺、泰勒、法约尔、古利克、厄威克等学者的推动下发展，逐渐形成了单中心主体、政治-行政二分、强调命令-服从的组织模式、价值中立、效率至上的价值观。包括梅奥主义也被认为是强化了家长主义，因为强调他的目标同样是提高工人生产率，用一种更成熟的方式强化了控制[4]。
西蒙是管理主义途径最具代表性的大师，他被认为与沃尔多联手结束了公共行政学的正统时期。西蒙虽然对正统行政学理论提出了批评，但同样更多地关注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原则，并提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，也同样认为“决策前提中最重要的……就是效率准则”[5]（p.218）。西蒙对效率价值的坚守，以及对行政学的本质看法与他所批判的古利克并无二致。
管理主义取向与政治过程取向的区别，一个很重要的方面体现在对公共预算的态度上。因为预算涉及资金，容易计量。管理途径的公共行政支持理性的效能预算体系。“成本效能”是预算制定时考虑的重点。在此途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配，主要取决于成本利益关系。而政治途径则认为，预算是政治问题而非事务性的。预算分配代表政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，是不同团体竞逐公共资金的结果。这种结果会与不同群体、政治人物的力量变化及公众政治观点的变化相联系[6]（pp.2234）。而西蒙认为预算文件可以为成本收益提供比较依据，把预算当做控制效率的工具使用[6]（p.231）。这深切地反映了西蒙对公共行政学的科学主义定位和价值倾向。
