战略管理框架下政府绩效管理探析
时间：2021-06-08 16:00:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:政府绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种科学评估方式。实施绩效管理可提高政府行政效率,增强行政效果,规范政府行为;以绩效评价制度法制化、绩效评价目标持久化、绩效测评方式科学化等为特点的战略管理对于政府绩效管理科学的推行具有指导与实践意义。要实现政府绩效管理,应设置专业性机构推进政府绩效管理,降低行政成本,科学进行绩效评估,构建政府信息公开平台,推进电子政务建设。
关键词:绩效管理;战略管理;绩效评价
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)10-0092-05
一、引文
绩效是效率和效益的总和,绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种管理方式。利用绩效信息设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以帮助管理者维持或改变既定目标计划,并且报告其结果与目标符合程度的管理系统[1]。19世纪末美国学者威尔逊在开辟行政学研究领域时就宣称,行政学的目标和任务之一,就是要弄清:“政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务[2]。”20世纪80年代以来,西方国家运用绩效管理系统评价政府行为,全面衡量政府投入与产出比,在“重塑政府”运动中,经过转变管理理念,把“顾客至上”、“效率、效果、效能”等企业追求的运营模式带入政府日常管理之中,取得一系列成就。我国政府绩效管理的应用在实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、行风评议、效能建设、效能监察等,提高了各级政府的管理能力和治理水平,我国政府正努力向民主、有效的“服务型”政府转变,在实践中不断探索政府绩效管理的途径和方法[3]。
战略管理原是指对企业长期战略制定的实施过程及其结果采取一定的方法进行考核评价,并辅以相应激励机制的一种管理制度。战略管理框架下的政府绩效管理实际上是在国家政策予以执行的基础上,对于政府行政过程和结果的效益﹑效率以及有效性进行系统评价为目标的长期运行机制,这种管理机制还包括对政府行政过程中的努力程度和公众对于行政行为满意程度的综合评价。战略性绩效管理是降低行政成本﹑提高行政效率以及防治腐败浪费有效的行政技术和管理路径。在传统行政模式下,政府等公共行政组织部门很少关注自身的战略问题,导致其经常处于墨守陈规和照章办事的短期行为状态中[4]。随着市场经济体制建设的逐步推进以及服务型政府构建的迫切需求,政府面临复杂多变的行政环境,客观上要求公共行政组织把战略管理的基本原则和基本实施做法纳入自己的框架之中。
二、政府绩效管理的功能与效用分析
(一)强化政府责任意识与效能行为,有助于打造责任政府与高效政府
一方面,政府每一项权利背后都连带着一份责任,政府是公共利益的代表者、维护者和促进者,也是公共服务的提供者。政府行为的科学性、合理性与公众的满意程度息息相关,通过政府绩效评价与管理可以改善政府与公众关系,增强公众对于政府的信任度,体现服务和顾客至上的管理理念。绩效评估有助于发现政府行为纰漏,促进公共权利的全程系统监督,提高政府责任意识。另一方面,绩效管理确定了“顾客至上,为顾客服务”的行为理念,强调打破政府公共服务的垄断,引入非政府组织、公民的嵌入式流程监控体系以及竞争性的公共选择机制。绩效管理系统(见图1)根据政府效率、质量、能力、公共满意程度等方面的状况,对政府投入、产出、中期成果、最终成果等进行全面衡量与系统评估,以效果与成果的产出模式评价政府行为和各项措施,加速提高政府行政效能。
(二)政府绩效管理是有效降低行政成本、促进管理方式创新的重要举措
我国行政成本居高不下,从1978-2008年的30年间,预算内行政管理支出从最初的52.9亿元上升到1万多亿元,增长达200倍;职务性消费支出相当于当年全民教育投入的5倍,投入产出比严重失调,行政投入利用率低下,用于部门利益和铺张浪费的行政预算外收入很难得以衡量和有效监控。政府绩效管理的关键环节——绩效评估对于行政管理支出和行政资金运营状况进行全面的审计和监督,从预算到经费使用、从支出项目表到传统暗箱操作的预算外资金进行全程审核与系统评估,绩效评估的目的就是提高行政效率、降低行政成本,倡导“节约政府、廉价政府”。同时,公共部门绩效评估的开展要求改变传统的管理观念和方式,是实现政府管理方式创新的催化剂[4]。政府绩效评估活动的开展改善了政府传统的工作思路与运行模式,从绩效评估指标和评估标准两个方面规范政府管理方式,促进公共部门管理人员以提升政府绩效为标杆,调动各方面的积极因素,推进目标高效、稳步实现,提高政府绩效水平,最终达到“效益、效率、有效性”的目的。
(三)政府绩效管理的应用是推进政府职能转变,实现公共部门服务流程再造的重要实践探索
深化行政管理体制改革的核心是转变政府职能,而政府绩效管理的开展无疑起到转变政府职能助推器的作用[5]。绩效管理讲究服务的有效性和行政工作的效益型,可以切实解决政府职能缺位、越位和错位的问题,把政府职能的重点转变到社会管理和公共服务上来,维护人民群众的合法权益,加速职能转变进程。另外,随着公民对于公共服务需求的多样化与个性化,不仅仅需要政府提供高效、便捷的公共服务,更需要公平、公正与公开的服务理念。美国哈默博士于1990年提出的流程再造(BPR)在本质上、功效上与绩效管理的意图不谋而合,深层次要求政府在行政行为上与管理模式上最大限度地满足人民群众的各项需求,改进公共管理质量,提高公共服务水平,扩大服务范围和区域,对公共服务部门传统的运作方式进行全面、彻底的改造。
三、政府绩效管理的困境和障碍分析
(一)传统行政价值取向和政府目标的多元化,绩效管理理念和制度保障亟待构建
一方面公共部门具有垄断性,目标多元且有弹性,因而其产区难以量化,目标确定缺乏准确性[6]。固守于“经济干预,市场管理”职能的传统行政价值取向以及“官本位,以公为尊”的执政理念在一定阶段内难以根除,服务与责任意识不强,经济、效益、效率的行为目标短期内难以顺利推行。行政价值取向多元化和政府目标的多重性导致政府部门绩效评估的价值取向定位、利益取向定位只有更多的主观性和争议性[7]。另一方面,目前绩效管理具有部门化与不稳定的特点,主要原因之一就是缺乏统一的法律、法规和相关政策作为制度化保障。传统执政思维模式和“高成本,低效率”行政行为在“无规范、无权威、无制度保障”为背景的绩效管理面前强势推进;高消耗、低效率的行政范式依然存在,依旧循环至起始点,改善环节与改变之处严重缩水。因此必须将绩效管理的内容、原则、运行模式以及应用范围以法律和政策的形式予以认定,制度保障,强势推行,以达到权威性与规范性的目的。
(二)绩效管理相关环节和技术方法上的缺陷受制于体制内束缚
政府绩效管理强调“顾客满意”以及“绩效评估的独立性”,评估目标重视公民参与和绩效评估的公民化,其宗旨和归宿点就是把权力回归到公民手中。但是在现实运营中,政府部门的绩效目标和计划往往是由上级部门和领导制定,缺乏公众利益表达的制度渠道,民意得不到体现[8]。特别是在绩效制定和绩效执行环节,其运行的掌控主体并不是科学、权威的绩效评估系统,而是以行政官员为主,主观性和随意性更强,忽视过程管理和流程管理,弱化绩效反馈与改进,这种明确的人为控制的评估模式促使绩效管理的效用与功能差强人意,事倍功半。保证评估的独立性才能体现评估的公正性,国外的评估研究和评估实践证明,评估的独立性越高,评估结果的可信度就越大[9]。
