论前瞻性行政:未来公共行政的必然选择
时间：2021-06-08 00:03:05 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要公共行政是现代政府问题的核心,完善的公共行政理论将使政府治理事半功倍。本文在对新公共行政、新管理行政和新服务行政批判继承的基础上,认为以科学发展观为指引的前瞻性行政是未来公共行政的必然选择。
关键词新公共行政 新管理行政 新服务行政 前瞻性行政
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-162-02
一、引言
公共行政的发展经历了四种范式:即传统官僚体制、新公共行政、新管理行政和新服务行政,此四种范式皆是被动的回应性行政,即被动的等待回应社会需求和解决问题,难以避免滞后性及实践中的偏颇。随着公共行政实践与理论的发展,尤其是公共行政研究范围、内容和方式的不断发展变化,笔者在对新公共行政、新管理行政和新服务行政三种范式批判继承的基础上,采用一种全新视角,思考公共行政的前瞻性,用前瞻性行政范式取代传统官僚体制,力求在当下建构服务型政府中实现民主法治、人本主义、公平正义、公共利益和效率效能等价值。
二、现行公共行政“三大”范式辨析
(一)新公共行政范式
传统的公共行政学是建立在威尔逊“政治—行政”二分法、马克斯·韦伯(Max Weber) 的官僚制度及泰勒(Fredrick W·Talor) 科学管理学派的思想基础之上,以经济和效率为公共行政的基本价值,但效率的标准则被不恰当地过分推崇,忽视了公共行政所应承担的社会责任,导致各种社会危机、对政府不信任情绪及民权运动的高涨。
随着行为主义研究方式的盛行,传统公共行政受到了严厉的批评,1968年在锡拉丘兹大学(Syracuse University) 的明诺布鲁克(Minnow brook) 会场举行研讨会,重新界定公共行政。“新公共行政是以探讨公共行政规范理论为核心,强调以社会公平为公共行政的价值基础,积极倡导行政与政治的关联性,高度重视行政研究人员和实际工作者的社会责任感和伦理使命,并以行政生态学的广阔视角去审视动态、开放的组织运作过程。”①
理论知识应源自于实践的土壤,由于新公共行政缺乏生存的实践的根基,以及其自身在理论和概念上的连贯性尚存在问题,未能达到新公共行政学者所期冀的高度,未能实现“使学科产生革命性变革的抱负”,只能筑起空中楼阁,最终成为空谈,其结果及其价值遭受质疑。
(二)新公共管理范式
“新公共管理范式以全新的改革理念和独特的经济学视角,重新审视了传统公共行政中许多被奉为经典的、不可移易的行政法则,提出了一些颇具创新和启示意义的新观念和新举措,拓宽了公共行政的研究视野和领域,其为改善政府绩效所做的积极的探索和努力也应给予充分的肯定。”②“新公共管理范式核心在于:以管理,业绩评估和效率为标准,在公共部门中广泛采用私营部门的管理方法,并引入竞争机制,把公民当作顾客,以顾客为主要导向,同时加强调整政府职能,优化和有效利用管理人员的自利、机会和风险的意识:使他们拥有合理充分的权力,适应激烈变化的外部环境,创造良好的管理绩效并强调对资源利用的节约性的理论。”③
新公共管理范式自诞生之日起,就受到质疑与批评,而实践证明政府需要的是“公共行政精神”而不是“企业家精神”,希望政府像企业一样运行是荒唐的。新公共管理范式中难以解决公共利益问题、人本问题、公平价值问题、民主问题。离开这些基本价值的判断和引导,“公共管理将会成为缺乏灵魂的盲动,甚至可能成为暴政的工具。”④
(三)新公共服务范式
登哈特教授在《新公共服务:服务,而不是掌舵》一书中首先提出新公共服务的理念。⑤其主要内容即政府的角色并非掌舵,而是服务;公务员是具有公民精神的职业服务人员而不是企业家;政府服务对象是公民而不是顾客;政府和公民关系是一种协商、沟通互动关系而不是管理控制关系;政府和公民的目标不是实现顾客满意而是公共利益、公平效能,而不是单纯的效率。⑥
当下多数学者认为应当以新公共服务为基础来建构和谐社会下的服务型政府,笔者不完全赞同这一观点,首先,分析新公共服务的具体内容,可以发现其实质上是新公共行政与新公共管理的结合体,是介于二者之间的一种内型。其次,服务型政府的建构并不是靠新公共服务这一架马车的拉动,而应是政治、管理和法律三驾马车齐头并进、三位一体相互作用的结果。不论是新公共行政,还是新管理行政或新服务行政,它们皆对建构服务型政府具有指导意义,因此,应当综合三家之所长,将这些基础理论升华,运用一种新的视角分析问题、解决问题,这种新的视角被全钟燮教授和张成福教授称为“前瞻性的思考倾向”。
三、前瞻性行政:一种适应时代需求的公共行政理论
当下,由于我国处于社会转型时期,所处的工业化阶段与西方工业化国家所处的现代化阶段不同,因此不能直接移植西方的行政改革经验,而应立足本国国情,在吸收借鉴西方公共行政发展经验的基础上,将理论与实践有机地结合起来,探求适合中国行政改革所需的路径选择.
(一)前瞻性行政:一种新的视角
以往的行政,无论是传统的官僚行政,还是新公共行政、新管理行政或新服务行政,均是回应性的被动行政,政府并不是从自身出发去主动积极建构公共行政,而是被动回应社会需求,将社会需求作为行政体制改革的策动力。前瞻性行政是在对政府被动的回应社会角色定位进行批判和历史发展规律认识的基础上提出的,在充分考虑现实的客观需求基础上,以科学发展观为指导,用前瞻性取代回应性,要求政府创造性的发现问题和解决问题,以前瞻性的战略思维扑捉社会问题,运用创造性整体思维去解决社会问题,防患于未然,将回应性蕴涵在前瞻性之中。
“前瞻性行政强调以下要点:1.公共行政在国家治理中的主体地位、主体意识以及主体责任。2.行政行动的设计本质是根据自身价值追求和对社会环境的判断,积极主动的采取社会行动。3.前瞻性行政的价值指南:一是公共行政活动要体现正确的公共行政价值;二是违背正确的公共行政价值行为受到相应的追究。4.公共行政人员的个体责任。5.前瞻性的公共行政应当以“分散的决策”或“共识性的决策”作为基本的决策模型,而破其那种自上而下的、广博理性的决策模式。6.前瞻性行政的核心在于对于社会需求和主观价值予以同样的关注,以积极进取的态度去接受环境的影响并形塑和改变环境,再创造环境的行动中去实践和实现行政人员和公众的价值。”⑦前瞻性行政是在人民主权原则下,坚持以人为本,通过公民参与公共治理,以法治为保障手段,在积极应对社会需求的同时前瞻性的思考问题与解决问题,用前瞻性建构取代回应性传统,最终实现社会发展过程中效率效能、公平正义和公共利益等价值的统一,进而建立符合社会发展需求的法治政府、透明政府、责任政府和服务政府。
(二)前瞻性行政以科学发展观为指引
科学发展观,即“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出的重大战略思想。科学发展观的提出,体现中国共产党运用前瞻性思维具体分析与解决中国政治、经济、社会发展过程中解决已然问题与防患未然的能力。
前瞻性行政是在科学发展观指引下的行政,以以人为本、公平正义等核心价值理念为公共行政的价值追求。以科学发展观为指导的前瞻性行政是未来中国公共行政的发展方向,其在民主法治的基础上,运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,力求建设有限政府的同时加强有为政府建设,建构和谐服务型政府中实现民主公平、公民参与、公共利益、权责统一和效率效能价值的统一。
