还权于民:政府非常态下管理绩效评估主体的转换
时间：2021-06-03 08:00:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
素的分析
唐兵 郭伟
摘要：在当下，无论是对常态化管理还是非常态下应急管理，我国政府绩效评估大都被视为政府内部的一种管理工具，评估主体主要来自政府内部，这种情况在非常态下管理绩效评估中表现得尤为突出。政府的职责是满足人民群众的根本利益，让群众满意是政府工作的最高目标，从这个意义上讲，转换评估主体，还权于民应视为政府绩效评估的首要环节。“5·12”汶川特大地震抗震救灾和灾后恢复重建工作，得到了社会各方的肯定和赞誉，其实最紧要的，在于灾区群众的切身感受和对政府工作的满意度。对汶川极重灾区的问卷调查和统计分析，不仅从实证研究角度客观反映了民众对于政府非常态下应急管理效果的评价，也为政府加强和改进非常态下应急管理工作提供了参考和借鉴。
关键词：“5·12”汶川特大地震；非常态下应急管理；群众满意度
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2011)03-0093-05
在特大自然灾害面前，民间的力量是那么弱小，只能依靠政府组织开展救援和恢复重建，所以，巨灾应对是对一个政府行为的重要检验。“5·12”汶川特大地震发生之后，中央和灾区地方政府紧急启动应急预案，采取了各种应急救援措施，在全国人民和国际社会的共同努力下，取得了抗震救灾的胜利，与此同时，在全国兄弟省市无私援助和国际组织的支援下，灾区人民群众奋发努力，实现了“三年任务两年基本完成”的重建目标。截至2010年9月，四川省纳入《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29704个项目，已开工99.3％，完工85.2％，概算总投资8613亿元已完成7365.9亿元，已完成投资6787.5亿元，占85.6％。灾区城乡环境面貌和群众生活方式在恢复重建中发生了历史性改变。
中国抗击巨灾和恢复重建的成效已经为世人所肯定和关注，国际舆论给予积极评价，许多国外的专家学者也在注意研究应对巨灾的中国模式和中国经验。国内媒体和学界更是一片活跃，从制度优势、体制优越性到应对巨灾的原则、体系、方法和技术等，从中国模式到各地的经验和实践等，可谓目不暇接。其实，对于这场规模空前的抗震救灾和恢复重建，最有发言权的是灾区的人民群众，即群众的满意度，所以，中国政府一开始就确立了“以民生优先为基点，以群众满意为标准”的指导思想。
满意度是个人基于主观感知的对某项行为组织或个人持认可的评判标准。据零点研究咨询集团在地震发生的18天后对成都、绵阳、都江堰、彭州、安县和绵竹6个地区的889名受灾居民进行的问卷调查显示，灾区群众对各级政府在救灾中的表现给予很高评价，在总分为4分的评定标准中(4分表示非常满意，1分表示一点都不满意)，中央政府获得了3.86分，得到非常高的满意度。四川省地方政府获得了3.15分，满意度也很高。但是，即便是对于同一事物，人的感受也会因时、因地和关注角度的不同而发生变化，群众在紧急状态和生存压力下的感受不能代表全部认知，特别是从紧急状态转入到相对正常的状态，人们从奉献、付出转变到面对利益考量的时候，灾区群众对政府的态度和感受是否有了新的变化?又是哪些因素带来这些变化?为此，我们于2010年3月5月在极重灾区的都江堰和德阳市的什邡、绵竹开展了问卷调查。在地震发生快两年、恢复重建正在进行的时候，通过实证和访谈，了解和分析灾区群众对政府抗震救灾和灾后重建工作的满意度及其影响因素。我们相信，调查和分析研究结果能够为还在进行的恢复重建工作提供参考，并为制定和形成防灾救灾和灾后恢复重建的制度和政策体系提供借鉴。
一、调查情况概述
本次调研主题是“灾区群众的生存状况及需求”，问卷内容涵盖灾区群众生活需求、精神(心理)需求、灾害自救、灾后重建、志愿者等方面。这样设计是因为无论防灾救灾还是灾后恢复重建，都要贯彻以人为本的原则。在特大自然灾害发生后，即便是公民社会发育程度很高、地方自治能力也很强的发达国家，也只有通过政府举全国之力，乃至开放国际援助，才能渡过难关。所以，在公民保护日益成为政府主要职责的今天，政府如何在防灾救灾和灾后恢复重建中保障民众的基本生存条件和满足民众的基本需求，才是以人为本的切实体现。
调查范围涉及都江堰和德阳市的什邡、绵竹各四个城市社区以及四个乡镇的灾区群众。共发放调查问卷900份，实际回收829份，有效问卷回收率为92.1％。发放调查问卷注重了男女比例的均衡、城乡分布的均衡等，从样本的分布来看，样本量已经满足了进行统计分析的基本要求。
二、灾区群众满意度及其影响因素分析
(一)对政府应急处置与救援工作的满意度
1.对基本生活保障的评价
灾害发生后，在组织生命救援的同时，要对民众提供基本的生活保障。这些基本生活保障不仅反映了政府在应急处置和救援中的举措，也反映了政府的预防与准备情况。我们主要从衣、食(食物和水)、住(临时安置住所)、行(出行的交通)、医疗(看病就医)、妇女特殊用品、子女的教育等七个方面来调查分析灾区群众对政府提供的救灾物资和服务的满足度。对满意度的各选项赋值，从非常满意至非常不满意，依次赋值为5-1分，并根据七项得分计算平均分。结果显示，灾区群众对地震发生后的基本生活保障总体是比较满意的，满意度平均得分为3.58，其中，排在满意度最前位的是食(3.73)，其次是医疗(3.65)和子女的教育(3.65)，排在第三位、第四位的分别是衣(3.62)、行(3.56)，满意度较低的是住(3.43)和妇女特殊用品(3.42)。
当然，一个人的满意度要受到多个方面因素的影响。我们设定4个模型进行回归分析——模型1的自变量包括性别、年龄组、学历分组、调查城市。模型2在模型1的基础上加入妇女特殊用品满足情况。模型3、4在模型2的基础上分别加入当前身份及地震中是否丧失家庭成员。根据AIC／BIC原则，模型3为最优模型，其结果显示：
(1)影响满意度的显著因素有性别、教育程度、调查城市、妇女特殊用品满足情况和当前身份。从性别看，女性比男性的满意度要低25％(p<0，001)。
(2)同小学学历及以下人群相比，初中，高中(包括中专、职高和技校)和大专及以上人群的满意度分别要低8％、11％和18％，并在0.05水平上具有显著差异。
(3)德阳受灾群众的满意度超出都江堰市9.4％(p (4)妇女特殊用品满足情况对满意度有非常显著的影响。认为没有得到满足的群体，其满意度比认为得到满足的群体要低67.4％(p<0.001)。不清楚是否得到满足的群体，也比认为得到满足的低53.6％(p (5)当前身份也是影响满意度的因素之一。工作或就业人群的满意度最高，失业或寻找工作的人群满意度比前者要低27.2％。家务劳动者与工作
唐兵 郭伟
摘要：在当下，无论是对常态化管理还是非常态下应急管理，我国政府绩效评估大都被视为政府内部的一种管理工具，评估主体主要来自政府内部，这种情况在非常态下管理绩效评估中表现得尤为突出。政府的职责是满足人民群众的根本利益，让群众满意是政府工作的最高目标，从这个意义上讲，转换评估主体，还权于民应视为政府绩效评估的首要环节。“5·12”汶川特大地震抗震救灾和灾后恢复重建工作，得到了社会各方的肯定和赞誉，其实最紧要的，在于灾区群众的切身感受和对政府工作的满意度。对汶川极重灾区的问卷调查和统计分析，不仅从实证研究角度客观反映了民众对于政府非常态下应急管理效果的评价，也为政府加强和改进非常态下应急管理工作提供了参考和借鉴。
关键词：“5·12”汶川特大地震；非常态下应急管理；群众满意度
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2011)03-0093-05
在特大自然灾害面前，民间的力量是那么弱小，只能依靠政府组织开展救援和恢复重建，所以，巨灾应对是对一个政府行为的重要检验。“5·12”汶川特大地震发生之后，中央和灾区地方政府紧急启动应急预案，采取了各种应急救援措施，在全国人民和国际社会的共同努力下，取得了抗震救灾的胜利，与此同时，在全国兄弟省市无私援助和国际组织的支援下，灾区人民群众奋发努力，实现了“三年任务两年基本完成”的重建目标。截至2010年9月，四川省纳入《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29704个项目，已开工99.3％，完工85.2％，概算总投资8613亿元已完成7365.9亿元，已完成投资6787.5亿元，占85.6％。灾区城乡环境面貌和群众生活方式在恢复重建中发生了历史性改变。
中国抗击巨灾和恢复重建的成效已经为世人所肯定和关注，国际舆论给予积极评价，许多国外的专家学者也在注意研究应对巨灾的中国模式和中国经验。国内媒体和学界更是一片活跃，从制度优势、体制优越性到应对巨灾的原则、体系、方法和技术等，从中国模式到各地的经验和实践等，可谓目不暇接。其实，对于这场规模空前的抗震救灾和恢复重建，最有发言权的是灾区的人民群众，即群众的满意度，所以，中国政府一开始就确立了“以民生优先为基点，以群众满意为标准”的指导思想。
满意度是个人基于主观感知的对某项行为组织或个人持认可的评判标准。据零点研究咨询集团在地震发生的18天后对成都、绵阳、都江堰、彭州、安县和绵竹6个地区的889名受灾居民进行的问卷调查显示，灾区群众对各级政府在救灾中的表现给予很高评价，在总分为4分的评定标准中(4分表示非常满意，1分表示一点都不满意)，中央政府获得了3.86分，得到非常高的满意度。四川省地方政府获得了3.15分，满意度也很高。但是，即便是对于同一事物，人的感受也会因时、因地和关注角度的不同而发生变化，群众在紧急状态和生存压力下的感受不能代表全部认知，特别是从紧急状态转入到相对正常的状态，人们从奉献、付出转变到面对利益考量的时候，灾区群众对政府的态度和感受是否有了新的变化?又是哪些因素带来这些变化?为此，我们于2010年3月5月在极重灾区的都江堰和德阳市的什邡、绵竹开展了问卷调查。在地震发生快两年、恢复重建正在进行的时候，通过实证和访谈，了解和分析灾区群众对政府抗震救灾和灾后重建工作的满意度及其影响因素。我们相信，调查和分析研究结果能够为还在进行的恢复重建工作提供参考，并为制定和形成防灾救灾和灾后恢复重建的制度和政策体系提供借鉴。
一、调查情况概述
本次调研主题是“灾区群众的生存状况及需求”，问卷内容涵盖灾区群众生活需求、精神(心理)需求、灾害自救、灾后重建、志愿者等方面。这样设计是因为无论防灾救灾还是灾后恢复重建，都要贯彻以人为本的原则。在特大自然灾害发生后，即便是公民社会发育程度很高、地方自治能力也很强的发达国家，也只有通过政府举全国之力，乃至开放国际援助，才能渡过难关。所以，在公民保护日益成为政府主要职责的今天，政府如何在防灾救灾和灾后恢复重建中保障民众的基本生存条件和满足民众的基本需求，才是以人为本的切实体现。
调查范围涉及都江堰和德阳市的什邡、绵竹各四个城市社区以及四个乡镇的灾区群众。共发放调查问卷900份，实际回收829份，有效问卷回收率为92.1％。发放调查问卷注重了男女比例的均衡、城乡分布的均衡等，从样本的分布来看，样本量已经满足了进行统计分析的基本要求。
二、灾区群众满意度及其影响因素分析
(一)对政府应急处置与救援工作的满意度
1.对基本生活保障的评价
灾害发生后，在组织生命救援的同时，要对民众提供基本的生活保障。这些基本生活保障不仅反映了政府在应急处置和救援中的举措，也反映了政府的预防与准备情况。我们主要从衣、食(食物和水)、住(临时安置住所)、行(出行的交通)、医疗(看病就医)、妇女特殊用品、子女的教育等七个方面来调查分析灾区群众对政府提供的救灾物资和服务的满足度。对满意度的各选项赋值，从非常满意至非常不满意，依次赋值为5-1分，并根据七项得分计算平均分。结果显示，灾区群众对地震发生后的基本生活保障总体是比较满意的，满意度平均得分为3.58，其中，排在满意度最前位的是食(3.73)，其次是医疗(3.65)和子女的教育(3.65)，排在第三位、第四位的分别是衣(3.62)、行(3.56)，满意度较低的是住(3.43)和妇女特殊用品(3.42)。
当然，一个人的满意度要受到多个方面因素的影响。我们设定4个模型进行回归分析——模型1的自变量包括性别、年龄组、学历分组、调查城市。模型2在模型1的基础上加入妇女特殊用品满足情况。模型3、4在模型2的基础上分别加入当前身份及地震中是否丧失家庭成员。根据AIC／BIC原则，模型3为最优模型，其结果显示：
(1)影响满意度的显著因素有性别、教育程度、调查城市、妇女特殊用品满足情况和当前身份。从性别看，女性比男性的满意度要低25％(p<0，001)。
(2)同小学学历及以下人群相比，初中，高中(包括中专、职高和技校)和大专及以上人群的满意度分别要低8％、11％和18％，并在0.05水平上具有显著差异。
(3)德阳受灾群众的满意度超出都江堰市9.4％(p
