论航运中心建设中船舶交通管理机关的航运指令权
时间：2021-05-13 08:02:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要国务院关于上海“两个中心”建设《意见》的出台,将进一步推动上海作为港口城市的国际地位。其中航运中心的建设,离不开高效而安全的船舶交通管理制度作为基本保障。本文立足于我国尤其是上海港的船舶交通管理法律制度,通过分析VTS法律制度、VTS指令权扩大与否等方面,对完善我国VTS系统运用的提供建议,以期实现航运中心管理效益最大化、船舶航行安全化的目标,为航运中心建设提供法律制度的保障。
关键词VTS系统 指令控制权 法律成本
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-150-02
基于增强港口区域的航运安全,减少事故发生的几率,依照法律的规定对船舶交通进行管理是港区船舶交通管理机关的重要职能。而通过船舶交通管理服务(VesselTrafficService)系统对船舶进行交通组织和指令控制,是目前较为普遍的做法。1974年利物浦港建立了第一套以雷达对船舶实施监控的VTS系统,30多年来,该系统被广泛应用于内河、港口、海峡及群岛通道等航行区域。
鉴于2012年上海将初步建成国际航运中心,洋山深水港、上海港等航运交通流量预计将有大幅增加,而上海作为航运中心必然面临航运监管工作上的严峻挑战。有观点认为,为缓解航运中心面对的越来越严峻的航行安全、环境污染防治等,VTS中心应当肩负起更大的职责。然而也有反对的观点认为,若扩大VTS指令控制权限,就必须明确这样做是否会与现有法律制度发生冲突,相关法律、法规是否有进行修订的必要。
因此本文从有关VTS的法律制度着手,讨论我国VTS的地位及管理权限,判断现有法律制度下VTS中心的监管职能是否能够充分满足实际需求,进而深入分析VTS权限扩大尚存在的争议,从而得出结论。
一、关于VTS职能的现状分析
上海港早在1994年便启用了首个VTS系统——吴淞VTS系统,随后我国各大港口陆续建立了VTS设施及管理机关,并通过制度建设,形成了体系化的VTS管理法律制度框架。
我国目前关于VTS职能的法律规范主要有《海上交通安全法》、《船舶交通管理系统安全监督管理规则》(以下简称“管理规则”)以及各种指导性文件。《海上交通安全法》第9条规定“船员必须遵守有关海上交通安全规章制度和操作规程,保障船舶在航行、停泊和作业时的安全”。虽然该法并没有明确VTS系统的职能和地位,但实际上它为我国在港口区域及其周边进行海上交通管制提供了法律依据。交通运输部制定管理规则,授权港务监督机构设置VTS中心,职能主要为咨询服务与交通管制两类。此外,交通运输部及上海海事局针对VTS系统运营发布的通知也对VTS交通管制职能作了进一步界定。并要求各海事机构运用VTS系统做好船舶交通组织和防止船舶碰撞工作,并要进一步加强对港区、锚地水域、进出港的大型船舶和通航密集区的监控等。
通过对上述规范性文件及指导性意见分析,可以将VTS中心的实际行使的交通管理职能主要有交通组织职能、指令航行职能及行政处罚职能。但值得注意的是,现有法律法规和指导性文件均未就VTS中心监管船舶的范围作出限制,也没有制定VTS中心行使其职权时应当遵循的标准操作流程。而是通过授权设置VTS系统的主管机关来制定细则的方式,试图将VTS中心的管理程序和权限具体化。这一处理导致各地VTS在运行管理模式产生较大的差异甚至是分歧。
二、关于扩大VTS指令权面临的问题
在VTS的上述管理职能中,扩大VTS中心指令航行权的呼声与传统观念的冲突几乎从20年前便已然显露端倪,而如今这一争论随着一类与船舶交通管理相类似的制度——空中交通管制制度(ATC),而变得突出起来。人们有理由质疑,为什么与空中管制系统具有同等效用的VTS系统,为何不能将权限扩大至得以直接指令船舶的航行操作,甚至在一定程度上接替船长及引航员对船舶进行控制?诚然,扩大VTS对船舶航行进行指令的范围固然具有诸多好处,但笔者认为这种体系在实际运用中远非理想的那样完美,其支持者给出的理由片面强调了积极因素而忽视了权限扩大面临的各种问题。
(一)扩大指令权限的障碍
1.决策的非即时性。对比对船上控制与岸上控制的决策模式,可以发现前者决策过程仅包含接受信息以及做出决策两个步骤;而后者则需要经由船舶主动报告或系统监测设备发现特定情况,VTS管理人员对特定情况及船舶进行定位,VTS系统决定指令并通知船舶管理人员,船舶管理人员依照指令进行操作这四个步骤。VTS指令控制的滞后性十分明显,在船舶交通量高度密集或突发紧急事态时,很可能出现指令发出之时便已失去时效的情况。
2.获取信息的不充分性。从航运管理实践来看,VTS虽然装备先进的雷达、闭路电视以及船舶自动识别装置等设施,但可能由于种种原因仍然存在监管盲区或者无法监控到的船舶。这可能是因为监测设备存在盲区或无法监测体积过小的目标,也可能是由于船上人员对船舶情况的误报。且由于设备及人为的因素,即使装备船舶自动识别系统的VTS也仍有可能产生错误的信息。因此相对于VTS等岸上监控来说,船上人员一般情况下仍然是自身处境的最好判断者。
3.使船上人员产生依赖性。比起前面两点由于VTS自身性质产生的局限性,更为严重的是这种“家长式”的行为可能导致船长、引航员等船舶管理人员对VTS的指令产生依赖感,进而使其失去自己的判断能力。
4.VTS管理人员的素质尚不足以满足指令权扩大的需要。目前,我国VTS管理人员的学历有待于进一步提高,且大部分缺乏航海资历或引航员资质。
综上所述,一旦现有体制提供了一种允许VTS通过指令介入甚至取代船上人员对船舶进行直接控制的途径,那么它就必然要建立一种新的体制,这种体制允许VTS对船舶进行更强有力的控制。可以预见的是,船长和引航员在对船舶航行进行决策时,其第一反应绝不会是自行进行处理风险的操作,更为合乎反应的是请求或等待VTS行使指令权。这样做的结果是在事故隐患发生时,船舶很容易丧失在第一时间避免损害发生的机会,这便与扩大权限的目的截然相反。
(二)扩大VTS指令权的成本效益分析
VTS指令权的扩张应当经受成本效益分析的检验,而支持扩大VTS指令权的另一个理由便是这样做能够更进一步提升船舶交通管理的效率,促进港口的安全性,因而可以创造更大的效益。然而,仔细地对以往船舶交通事故进行全面地分析后,我们发现这种假设的收益往往并不存在。因为权力扩张的支持者往往预设了一个前提,即VTS的指令总是正确的,它对于船舶的控制一定会产生保障交通有序以及避免事故发生的结果。然而在现有的VTS控制行为中,对船舶的控制仅仅是一小部分,因此我们没有理由认为VTS对指令控制已经有了足够的经验和技术,足以使其在权力扩张后成功肩负避免事故的责任。即使增加人员并对其进行培训,由于上述的诸多不利因素,也无法保证VTS的每次指令都是正确无误的。因此在考虑VTS指令权的成本时,不但要纳入软硬件投入的金钱成本,更要考虑到一旦VTS决策失误的代价。如果我们把决策错误的代价纳入成本效益分析中,那么扩大指令权的后果就会变得不那么明朗。
(三)完善VTS航行指令职能的意见
笔者认为为了提升航运中心船舶交通管理的效率和安全性,对VTS的有效利用是必不可少的一环。但这并不意味着我们在提升VTS的地位方面需要走得如此之远,以至于使岸上人员的指令能够取代船上人员的判断。当然适当的谨慎并不意味着固步自封,对于正在建设中的航运中心来说,笔者认为提升VTS管理更有效的办法应当是着力调整VTS的决策机制,建立VTS人员的培训项目,使其在现有的权限内将指令航行的功效发挥至最大。为此,笔者归纳提出以下建议:
