迁徙自由：我国宪法中的默示性公民基本权利
时间：2021-04-14 16:00:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 迁徙自由是一项广为世界各国宪法、法律和国际条约所承认的基本人权，是人类趋利避害、促进自身发展的基本需要。虽然我国1982年宪法条文中并不见“迁徙自由”的明文规定，似乎呈现一种公民权利保护的成文法缺位状态。但本文认为，迁徙自由实则是以一种默示形式存在于宪法之中，无需明文规定而当然地成为我国宪法文本的题中之义，并能够为我国户籍制度改革等重要社会政策提供宪法性依据。
关键词 迁徙自由 默示性 公民 基本权利 户籍制度
作者简介：刘梦，武汉大学中国边界与海洋研究院国际法学硕士研究生。
中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.067
自1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》开始，我国实行严格的户籍制度来实现人口基本信息管理、人口统计、社会福利保障和分配等社會效益。然而这项产生于计划经济时代的户籍制度在漫长的发展过程中越来越成为禁锢人们自由迁徙的紧箍咒。随着2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的公布，户籍制度改革试点也在各个地区如火如荼的展开。户籍制度改革的背后，是公民迁徙自由基本权利的呼唤。
长期以来，不乏相当一部分学者认为，户籍制度改革的前提是“迁徙自由”的入宪，仿佛只有这样才能为户籍改革的具体制度的制定和实施提供合宪性依据。然而，笔者认为，我们应当摆脱“入宪”路径依赖，应当认识到纵使我国1982年宪法对迁徙自由没有明文规定，迁徙自由作为一项公民基本人权，当然地存在于我国的宪法之中，并能够为我国户籍改革提供宪法依据。
一、我国宪法对迁徙自由规定的历史和现状
新中国成立后，我国历部宪法对迁徙自由的规定呈现了由肯定到否定，再到一定程度默认的过程，我国公民的迁徙自由权利也经历了完全自由迁徙，严格控制迁徙，相对限制迁徙到有限自由迁徙的几个形态的演变。
（一）宪法肯定阶段（1949年至1957年）
这一阶段表现为宪法明确承认公民的迁徙自由。1949年新中国建立前夕，新政协会议通过了我国第一部宪法性文件《共同纲领》，其中第5条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”。随后，1954年《中国人民共和国宪法》第90条第2款中也规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这成为我国建国以来首次正式写入公民的迁徙自由权的宪法文本。这一时期，国务院通过了《关于建立经常户籍登记制度的指示》，开始对我国公民的户口进行登记和数据统计，但并未限制公民的迁徙自由。
（二）宪法否定阶段（1958年到1978年）
这一阶段表现为国家政策和法律制度开始了对迁徙自由逐步递进的严格限制。1956年国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，对“盲流”的控制成为行政机关控制农村人口流入城市的主要手段；1958年，国务院颁布了《户口登记条例》，代表着我国确立起了严格审批的户籍管理制度，户籍由统计功能转变成了人口控制功能；随着文化大革命的到来，国家对公民迁徙的政策更加收紧，直至1975年宪法最终将迁徙自由从宪法文本中删除；1977年国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》第一次提出了“农转非”的概念和具体的限制措施，城乡之间开始形成巨大的壁垒；1978年宪法仍然没能对迁徙自由予以恢复。
（三） 宪法相对限制阶段（1979年到21世纪初）
进入20世纪之后，计划经济日渐退出历史舞台，社会主义市场经济开始得到普遍的接受，人员的流动性要求更加热切。1982年宪法在经过1988年、1993年和1999年三次修正之后，逐步确认了社会主义市场经济制度，树立建设“法治国家”的目标。国务院随即推出一系列改革政策，严格的户籍制度从此有所松动。
（四）宪法默示肯定阶段（21世纪初至今）
2004年第四次修宪将“国家尊重和保障人权”写入了宪法，在这种人权保障价值的回归下，一种默示性的公民迁徙自由理论得到越来越多学者的认可。在默示性迁徙自由的理论下，宪法对迁徙自由的规定与否已经不应是实现迁徙自由的焦点，而应转向具体户籍制度的改革。2001年国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》使公民在小城市范围内的迁徙自由得到实现；2013年，前国务院总理温家宝将“为自由迁徙创造公平制度环境”写入政府工作报告；2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。此后，以广东、上海、北京为首的核心城市开始陆续实行了城乡户口一体化、积分落户等户籍改革措施。如今，在全面建设小康社会的时代背景下，户籍制度对人们的桎梏终将随着户籍制度的进一步深化改革而逐渐被打破。
二、迁徙自由在我国现行宪法中模式存在的论证
（一）宪法学基本理论论证
默示性的宪法权利，或称“宪法的剩余权利”、“潜在权利”、“漏列权利”，是指宪法文本中没有明文规定，但是基于宪法基本精神而隐含在宪法文本中的公民基本权利。著名学者郭道辉认为，宪法和法律保障的人权包括两类：一类是已被宪法确认的人权，即转化为公民基本权利；一类为尚未宪法化或法定化的法外人权。 宪法学者韩大元认为，人权是以人的尊严和自由为核心的价值体系，只要是为人的尊严的维护所必要的权利和自由都应该纳入国家保护的范围。
第一，从宪法的内容看，宪法是关于国家权力的正确行使和公民权利的有效保障的法律文件。就二者的关系而言，公民权利的有效保障居于支配地位。 传统宪法学认为，国家权力是个体权利让渡而来的，因而公民权利支配和限制着国家权力的实施，国家权力的正确实施也正是为了保障公民权利的实现。因此，迁徙自由作为现代法治国家公民的基本权利，理应包含在宪法之中，成为国家保护的对象。
第二，从宪法的价值目标上看，宪法是人权的产物，并以人权保障为终级的价值目标。这意味着：只要是以人权保障为目的的基本权利，都应当是宪法的内容。因此，不论宪法有无明文规定迁徙自由，公民都理所当然地享有这项基本人权。
