中国法学会行政法学研究会２００２年年会综述
时间：2021-04-02 12:02:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
中国法学会行政法学研究会2002年年会于7月19日至23日在内蒙古呼伦贝尔市召开。80余位专家、学者参加了会议，提交论文40余篇。本次年会的主题为“行政程序法”。现将会议论文和研讨中提出的观点综述如下：
一、关于行政程序法的立法框架
行政立法研究组目前正在研究和草拟《中华人民共和国行政程序法》，并已草拟出行政程序法专家试拟框架稿。本次年会的一个重要议题就是征求对该框架稿第二稿的意见。
（一）关于行政程序法框架稿的内容
1．除行政程序的一般规定之外，还包括特定种类行政行为程序的规定。其中，行政程序的一般规定是框架稿的核心，内容包括程序的开始、调查、证据、非正式听证、正式听证、信息公开、公文简化与自动化、简易程序、期间、送达与费用等制度。框架稿规定的特定种类行政行为包括：行政规范、行政规划和计划、行政合同、行政指导。
2．除程序性规定外，还包括实体规范。实体规范主要包括实体法原则、行政行为的成立和效力、行政合同等内容。
3．除外部行政程序外，还包括内部行政程序。内部行政程序虽不直接影响当事人，但不规范的内部行政程序事实上将影响当事人权利的实现，特别是我国目前存在的内部行政程序外部化问题、行政机关之间管辖权冲突、行政机关之间的协助等问题一直没有规范化，已经严重影响当事人的权益，应予规范。
4．仅规定事前、事中程序，不包括事后救济程序。因为《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律已规定了事后救济程序，不必在行政程序法中再作规定。
（二）关于行政程序立法的总体思路
在行政程序立法的总体思路上，有学者提出应当注意和把握“三个面向”。一是要面向世界，注重借鉴外国行政程序立法；二是要面向国情，正确看待最近十几年我国行政程序立法的发展；三是要面向未来，科学预测我国行政程序立法今后一段时间的发展。有学者则提出我国行政程序立法应当处理好实体规范与程序规范的关系；保护相对人的权益与行政效率的关系；借鉴国外经验与本国特色的关系。还有学者则指出，在制定行政程序法典的过程中，还应当处理好与单行法之间的关系。认为行政程序法典与单行法的关系应当是基本与非基本、主要与次要、补充与被补充关系的有机结合，而非普通法与特别法的关系，对它们不适用特别法优于普通法而应当适用基本法优于非基本法的冲突规则。
也有学者指出，统一行政程序法的制定在我国已具备了可行性与必要性，应当加强一般性程序规定，为各部门程序提供具体准则；但另一方面也要避免程序的负面价值，防止“唯程序主义”。所以研究行政程序，有必要运用辩证法的两点论。
（三）关于行政程序立法的内容选择
多数学者对行政程序法试拟框架稿的内容选择持肯定的意见。但也有论者认为，《行政程序法》应是对一般程序的规定，有关行政规划和计划、行政合同、行政指导等特定种类行政行为的程序规定，应由专门法律规定，而不应纳入行政程序法中。有学者则认为，《行政程序法》应在我国行政程序立法体系中拾遗补阙，只要现有程序性立法尚未涉及，将来也难以通过单行程序法规范的行政行为，均应加以规定。这些行为除行政规范、行政规划和计划、行政合同、行政指导外，还包括属于行政司法范畴的行政裁决、行政调解和行政仲裁。
还有学者认为行政程序法典的主要内容应当是各类行政行为的程序制度，以及对相关实体内容的规定。从立法实践和国外经验来看，我们的行政程序法典不仅是行政程序法的基本法，还应当有类似行政法总则的内容、性质和作用。
另外，许多学者对试拟框架稿的内容提出了增补意见。认为，对于行政机关重大事项的决定程序，“案前调查”程序、行政协助程序、授权与委托程序等，都应当在行政程序法中予以明确规定。
（四）关于行政程序立法的内容架构
与会代表对试拟框架稿的内容架构提出了诸多修改建议。如建议将行政主体的规定分散到各个领域的程序部分，而不宜作为一项独立的内容来架构；将“行政程序的一般规定”拆分为简易程序、正式程序、信息公开、公文简化与自动化四章分别予以规定；将行政行为的效力作为适用各个领域的普遍性问题设专章规定，而不应仅仅规定“行政决定的效力”，等。
此外，与会代表还讨论了试拟框架稿中使用的“行政规范”、“行政决定”、“行政规划和计划”等法律术语问题，认为应在《行政程序法》中专门设定有关概念定义的规定。有学者指出，在现代社会，除行政立法之外，行政机关还可以制定其他普遍性的规则。但理论上有的称这类规则为“规范性文件”，有的则称之为“行政规范性文件”，还有的称之为“其他规范性文件”，名称很不统一；在宪法和法律上也有各种各样的名称。试拟框架稿将其统称为“行政规范”，并纳入行政程序法的调整范围，具有重大的价值。
二、关于行政程序法的基本原则
（一）行政程序法基本原则的确立
基本原则是行政程序立法所要解决的关键问题之一。《行政程序法》（专家试拟稿）第一章设专节规定了基本原则，并在设计基本原则的内容时，考虑到其作为规范行政权力运行的一般原则，应既有程序性原则，又有实体原则。所以初步考虑确立合法原则、公开原则、参与原则、听取当事人意见原则、公正原则、作出决定原则、比例原则、诚信原则和信赖保护原则、效率原则等。对此，有学者提出不同的意见。认为，行政程序立法时设置法定的行政程序所遵循的基本原则应为：公开原则、公正、公平原则、相对人参与原则和效率原则。
也有学者认为，基本原则应具有普遍适用性和指导性的特征。“参与原则”、“听取当事人意见原则”、“作出决定原则”等并不具备高度概括性或指导性的特征，不适合作为单独的一项原则，而更适合作为一项具体的制度直接加以规定，或在某些具体制度中加以体现，所以没有必要单列为基本原则。同时，基本原则中应既有保障行政机关依法行政的内容，也有保护行政相对人合法权益的内容。为此，行政程序法的基本原则应确立为公正原则、效率原则、公开原则等三项。
（二）行政程序法基本原则的体现
公正、效率、公开等基本原则必须借助于具体的程序制度，才能得以体现与落实。所谓公开原则，是指行政机关在作出行政行为时，要在程序上平等对待当事人，排除各种困难造成不平等或偏见的因素。这一原则将体现在回避制度、听证制度、案卷排他性制度、职能分离制度、禁止单方接触制度中。所谓效率原则，是指在保障相对人基本人权的前提下尽可能提高行政效率的原则，其基本特征为：行政官员的自由裁量度大、过程步骤紧凑，简化易行、注意明确行政官员的职权和职责、注意程序的科学性、合理性。这一原则将体现在时效制度、格式化制度和代理制度中。所谓公开原则，是指行政机关在作出行政行为时，应通过一定的制度让有利害关系的相对人了解有关情况。这一原则将体现在告知（说明理由）制度、阅卷制度和表明身份制度中。
当然，基本原则与制度之间也不是简单、绝对地对应。一项基本原则可以体现在若干项制度之中；而一项制度又可以同时体现几项原则。如告知（说明理由）制度既体现行政程序的公开原则，又体现行政程序的公正原则。
（三）关于诚信与信赖保护原则的确立
有学者还专门论及诚信原则和信赖保护原则的确立问题。认为，该原则的确立必将带来行政程序立法上的制度创新和观念变革，并具有以下功能：有利于进一步规范和约束行政行为，树立责任政府形象；有利于完善司法审查体制；有利于保障行政相对人的合法权益。所以，应当将诚信原则和信赖保护原则确立为我国行政程序法的基本原则。
但由于诚信原则和信赖保护原则是抽象的，所以行政程序法对该原则的确立有赖于具体化为对行政主体行政行为的要求。一般说来，诚信原则对行政行为的要求包括：行政主体所作的意思表示真实，行为合法，讲究信誉，恪守承诺，不规避法律，履行义务时考虑他方利益，行使权力时不得损害他人利益，等等。信赖保护原则对行政行为的要求包括：依法行政，最大限度地减少违法行政行为；对于符合要求的违法行政行为实施信赖保护。具体要考虑下列因素：受益相对人是否真的知道并且信赖行政行为的存在；是否存在受益人不得主张信赖保护的事由；受益人是否已经使用了给付或作了财产处理，且不能恢复原状；受益人的信赖利益于撤销违法行政行为的公共利益相比，是否占优势。
三、几类专门的行政程序制度
（一）关于行政证据制度
关于行政证据的定义，历来有广义和狭义之分。前者是指在行政程序中，可用来证明案件事实的材料；后者则仅仅限于用来定案的有关事实的材料，即定案证据。有学者认为，从我国现行法律的规定来看，一般证据虽不是定案的证据，经审查属实的才是定案证据，但两者都属于证据，因此主张我国行政程序立法时，对行政证据的定义应当采用广义说。至于行政证据的种类，有学者主张应与行政诉讼证据的种类相一致。因为后者只不过是前者的转化而已，所以这两个不同阶段的证据种类必须是相同的。同时主张在行政程序法中不必列明证据种类，可以准用性条款规定行政证据的种类适用《行政诉讼法》的规定。
关于举证责任的分配，有学者认为在行政程序中，为了公共利益的需要，不得不赋予行政机关一定的强势地位，所以不能如同行政诉讼法那样，恒定地让行政机关承担举证责任，而应该采用民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则。所不同的是，在行政程序中行政机关拥有特权证据，即可以正当理由拒绝提供某些证据。有学者则在区分证明责任与举证责任的基础上，将它们的分配划分为以下几种情况：行政机关对其作出行政行为负有证明责任；在依申请的行政许可、登记案件中，相对人对其主张负有举证责任，行政机关负有调查核实的证明责任；在对民事纠纷所作出行政裁决的案件中，适用“谁主张谁举证”的一般性规则。
关于证据的审查判断，有学者认为在我国行政程序立法中宜采用“心证限制规则”和“案卷排他性规则”。前者是指以自由心证为基础，同时辅之以说明理由等必要的限制规则；后者是指行政机关只能以案卷记录为根据，而不能在案卷以外，以当事人未知悉和未质证的证据作为行政行为根据。
（二）关于行政听证制度
听证制度是现代行政程序法中的一项核心制度。《行政处罚法》和《价格法》相继在我国都确立了行政听证制度。但现代听证制度在我国还有待作进一步完善。对此，有学者建议：扩大行政听证的适用范围，将一些对相对人权益影响较大且案情较为复杂的行政行为都纳入到听证程序的适用范围；细化行政机关的事先通知义务；确立听证笔录的排他性原则，等。
行政听证有正式听证与非正式听证之分。在划分标准上，有学者提出：司法化是两者划分的实质性标准；听证会的归属是判断两者的形式标准。行政听证还有一种重要的类型即行政公听，指行政听证的事项涉及多方或多人利益，须由众多相对人参与的听证形式。为了保证所有相对人对听证的参与，最大限度地听取相对人的意见，有学者提出应当建立公听代表人制度。
（三）关于行政规范制度
有学者认为应根据内在法律效果的不同，将行政规范分为创制性行政规范、解释性行政规范与指导性行政规范等三种基本类型。并指出，我国行政程序法应当对行政规范的规划、起草、协商协调与征求意见、审核、签发、公布等程序及其法律监督，包括行政层级监督、备案、清理、立法监控、复议和诉讼监督等作出明确规定，以形成制度化的行政规范。这对于确定行政规范的法律地位、规范行政规范的制定活动都具有重大意义。
此外，会议还就政府信息公开立法、行政审批制度改革、行政指导制度及行政程序违法的法律责任机制等问题进行了讨论。
〔作者单位：武汉大学法学院〕
(责任编辑：吴 雷)
