政府强制更换商铺招牌的合法性分析

时间：2021-04-01 20:00:42　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：政府强制统一更换商铺招牌，作为一种典型的行政决策行为应依法进行。政府强制更换商铺招牌必须在法律授予的权限内行使，遵循行政决策的必经程序——信息公开、公众参与和专家参与，符合行政决策的实质合法性要求，特别是应符合比例原则。
　　关键词：行政决策;决策权限;决策程序;合法性
　　中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）01-0049-05
　　收稿日期：2014-10-10
　　作者简介：魏建新（1974—），男，河南南阳人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，天津师范大学政治学博士后流动站研究人员，研究方向为行政法、行政学;王照华（1987—），男，山西太原人，天津师范大学法学院法律硕士研究生，研究方向为行政法。
　　基金项目：本文系教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“利益相关方参与行政决策的法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：12YJC820107;天津市哲学社会科学研究规划项目“行政决策权制约的法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：TJFX11-055;中国博士后科学基金第55批面上资助项目“利益视角的行政决策参与”的阶段性成果，项目编号：2014M551030。
　　2011年1月10日，中央电视台《焦点访谈》曝光山西省太原市杏花岭区人民政府强制商铺更换街道牌匾事件。该区政府发出通知，对几条主要街道户外牌匾进行彻底整治，强制更换商铺招牌，要求统一规格、统一标准和统一时间完成，而商户则要自行承担大约1200万元更换商铺招牌的全部费用。类似杏花岭区的做法在全国范围内普遍存在，政府通常以提升城市形象为由来推行商铺招牌更换。暂且不论政府初衷如何，仅这样强制统一更换商铺招牌的做法就遭到了公众的普遍质疑。
　　一、行政决策视角的政府强制更换商铺招牌行为
　　行政决策是政府管理中的一个重要概念，是政府为了实现其职能目标，完成社会事务管理而做出的重大决定，是“国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。”[1]首先，行政决策具有公益性。行政决策作为一种公共决策，为了维护社会秩序，满足公共需求，实现公共利益目标和决策预期，对某一类公共事务进行的统一安排和调整，离开了公共领域就没有行政决策权力作用的空间。[2]其次，行政决策具有法定性。尽管在行政决策领域需要在一定程度上为行政决策主体留有一定的自由裁量空间，但决策的主体资格、决策权限、决策程序、决策内容等应依法规范，实现法治化。
　　政府强制统一更换商铺招牌的行为属于典型的行政决策。政府强制更换招牌行为是区政府对辖区城市建设、市容事务的管理，是对社会事务做出的重大决定，并非针对某个特定主体，影响的是公共利益，是行政权力对社会事务的统一管理。从行政决策的特征来分析：第一，区政府是法定的行政主体，市容管理是其法定的社会公共事务管理职责，管理目标是整治市容、提升城市形象，具有公益性。第二，区政府作为地方一级政府机关，具有法律规定的决策主体资格，其市容管理职权由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《城市市容和环境卫生管理条例》赋予，在城市市容管理方面具有决策权，有权在授权范围内通过国家强制力完成管理目标，但应依法决策，不能越权行使。
　　从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》到2008年《国务院关于加强市县政府建设的意见》再到2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，行政法治在不断进步，其中依法决策与科学决策、民主决策已经成为行政决策的三大基本价值目标。法治政府背景下的行政决策，不仅要求决策权限法定，而且还要求对决策程序和决策内容进行法律规制，这是行政决策法治化的重点。政府强制更换招牌行为的决策权限、决策程序和决策内容必须具备合法性，这是建设法治政府在行政决策领域的具体体现。
　　二、政府强制更换商铺招牌的决策权限分析
　　行政决策权应当以法律的形式统一设定，行政决策主体必须在法律授予的权限内行使决策权。[3]我国地方行政决策主体的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》），其中明确规定地方各级政府是地方人大的执行机关，具有行政决策权。区政府涵盖在地方各级人民政府之中，按照逻辑分析，区政府是一级国家行政机关，有权管理当地社会公共事务，也有权对地方公共事务进行行政决策。
　　区政府发布通知整治牌匾属于依职权的行政行为，行政法强调对公权力的制约——“法无授权即禁止”，因此，区政府若要作出行政行为必须取得相应的法律授权。根据我国《宪法》第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”从规范角度分析，区政府有权发布决定，但要遵守一个前提，即“法律规定的权限”，这是对政府权力的限制，区政府只能在权限范围内管理地方区域事务。《地方政府组织法》第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”《地方政府组织法》是全国人民代表大会制定的法律，属于基本法律范畴，地位仅次于宪法，属于《宪法》第107条规定的法律。从规定的具体内容来看，区政府整治街道商铺牌匾可以认为属于卫生行政工作或者城乡建设事业，区政府对商铺招牌的管理符合宪法和法律规定的主体资格。

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