断裂与弥合：我国集体土地征收补偿逻辑的解构与重构
时间：2021-03-24 20:02:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：土地是一种稀缺资源，在我国这样一个人口大国里尤其显得珍贵。随着城镇化和工业化的推进，对土地的需求量突飞猛进，因征收土地而引发的矛盾也越来越多。虽然，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台有效地解决了城市房屋搬迁补偿问题，但是该条例对于矛盾更加突出的集体土地征收则显得无能为力。从域外征收补偿理论结合我国实际情况展开论证。征收与补偿是一个问题的两个方面，在征收合法且已是事实的前提下，补偿在一定程度上是矛盾的根源，也是目前最难解决的问题，有效的解决方式莫过于完善的法制、健全的机制以及认真对待权利，而其根本则是构建严密的补偿逻辑。
关键词：集体土地征收；补偿；征收理则；补偿逻辑
中图分类号：DF456
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.06
2010年9月13日，国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛就城镇化问题直言：“土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着‘土地财政’的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手高价卖给开发商。必须从制度上解决这些问题。”那么，发生在集体土地上越来越多的房屋征收和拆迁问题究竟如何解决？又应如何面对“土地财政”困局？2009年底，受“唐福珍自焚事件”的影响，包括姜明安、沈岿在内的北京大学五位学者向全国人大常委会提交了对《拆迁条例》合法性的公民建议，引起了巨大反响，同时也加快了《拆迁条例》修改过程，国务院在2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。值得注意的是，该法适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿，并没有对集体土地征收与补偿问题进行规范。在中国，无论是农耕文明时代的“面朝黄土背朝天”，还是现代社会的“天下攘攘，皆为利往”，土地对于农民来说总是一种依靠。因此，对于大量出现的集体土地征收补偿问题进行征收补偿逻辑的重构势在必行。
一、 起源与流变：我国集体土地征收制度的产生与现状
（一）集体土地征收抑或非行政征收
在我国，理论界对于行政征收、土地征收的限定没有统一的意见，在实务界更是将行政征收、征用、土地征收、集体土地征收混为一谈，统称为“征收”的大有人在。行政征收在我国是一个颇有争议的概念，学者对其有不同的理解。应松年教授指出：“行政征收是行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为。”王克稳教授称：“行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对方财产所有权的一种具体行政行为。”撰写了我国第一本从行政法的视角对行政收费等相关制度展开系统研究的行政法专著的沈开举教授指出：“行政征收是指行政主体以行政权力为依据，以满足社会需要为目的，通过向征收对象征收一定的货物或货币参与国民收入或国民生产总值分配的形式，它包括收税和收费两种”。沈开举教授认为我国有实质意义上的公益征收，他指出：“根据04年宪法修正案第20条和第22条规定，我国的公益征收分为集体土地的征收和对公民私有财产的征收，征收必须是为了公共利益的需要，必须依照法律规定，必须给予补偿。”杨建顺教授认为：“行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为”，对于土地征收宜于在既有的行政征收概念之外单独展开研究。周佑勇教授认为：“行政征收是指行政主体为了公共利益的需要，依法强制取得相对人财产所有权的行为。具体包括：第一，征税；第二，各种收费；第三，财物征收，如公民土地及其他财产的征收。”通过对各位学者观点的分析，可以总结出我国行政征收的对象不包括土地，而且很多学者将行政征收限定于基于公益而不需要补偿的征收。
何谓土地征收，早期的理论以佟柔、江平教授为代表，认为：“土地征收是国家依法无偿地将集体土地收归国有的措施”［1］。现在的理论以梁慧星教授为代表，认为：“土地征收是国家基于公共利益，依法定程序强制将农村集体土地收归国家所有，并适当给予补偿的行政行为。”［2］基于我国土地所有制形式：国家所有和农村集体所有，即除了由法定为农村集体所有的土地都为国家所有，因此，是否无论国家怎样折腾城市里的土地抑或怎样捣腾由单位和企业使用的土地都不属于征收的范畴呢？在实务界还是能听到如此的表述：“我们单位的地被国家征收了，给了我们几千万。”这样的表述是有一定道理的，虽然单位的土地是国家的，单位或企业只有使用权——就像集体土地农民有承包经营权一样，但现在国家把土地收回去，就像出租人突然没有按合同规定让你住房子，实质上是对相对人利益有损害的，相当于剥夺了相对人的使用权和承包经营权，其实质就是土地征收。我们要明确的是：征收不仅仅针对所有权的问题，还包括使用权、承包经营权等权益。因此，笔者认为基于我国土地所有制的特殊形式，土地征收不能与集体土地征收等同，土地征收应该是包含集体土地征收，集体土地征收仅仅是针对农村集体而言的。当然，有学者可能会提出针对使用权的不是有土地征用吗？诚然，我国法律规定了行政征用这一行政行为，但此行政行为的对象范围是国家只相对使用权采取强制，即国家因公共利益而使用本属于公民的东西，其隐含的前提是所有权还是属于被征用人的，而上述土地征收是针对被征收人没有所有权的情况。
（二）我国集体土地征收补偿的产生
1.征收不补偿时期
在封建社会官僚阶级和地主阶级占有大量的土地，普通民众几乎没有土地，也没有生产资料，但官僚阶层还是会不断的想尽一切办法来扩大自己的土地面积，强取豪夺“征地”，当然该“征收”不同于现代意义上的土地征收。在民国时期土地所有制的本质还是没有改变，在共产党的土改运动开展下，才改变了几千年以来的农民无地现象。中华人民共和国成立后，根据《中国土地法大纲》和1950年颁布的《土地改革法》，当时我国土地的所有制形式有三种：国家土地所有权、集体土地所有权和劳动者个人土地所有权。但经过后来的人民公社化运动，劳动者个人土地所有的形式大部分转为了集体土地所有。又历经社会主义改造后，到1962年9月中共中央《农村人民公社工作条例修正案》公布时，我国农村土地基本已是集体土地所有制了［3］。1953年11月，当时的国务院发布的《关于国家建设征用土地办法》中的征收对象是农民所有的土地。到了1958年左右，由于人民公社化运动，农村土地变成了“集体所有，农民使用”的土地制度，在1958年的《国家建设征用土地办法》中征收的对象则是集体所有的土地。后来1970年代、1980年代早期在计划经济高度集中的情况下，又颁布了《国家建设征用土地条例》，当时国家征收农民的土地，农民不服从则以反革命罪论处。1978年，安徽省凤阳县小岗村的18位农民冒着极大的风险以“托孤”的方式，立下了“生死状”，在土地承包责任书上按下红手印，开启了中国土地改革的新篇章。土地全部国家所有，强制管理的方式自此慢慢发生了变化，农民在一定意义上拥有土地的局面开始慢慢形成。
