供给侧改革下农村宅基地流转法律问题研究
时间：2021-03-24 16:09:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在供给侧改革背景下，为给农村宅基地使用权流转提供理论参考，研究宅基地供给侧改革问题正当其时。在政府主导的框架下，立足于宅基地的稳定性和时代性两大特性，逐渐破除政府单一化供应主体局面，基于自愿的前提下，允许农民将符合一定条件的宅基地使用权对外流转，将农民宅基地使用权变现成为财产权益，提升宅基地配置利用效率。为确保重大改革要于法有据，基于社会保障角度，制定《农村宅基地管理法》，在以下3个方面展开分析：深化农村宅基地管理体系创新；坚守制定宅基地相关法律法规的四点原则；妥善解决与农民权益密切相关的社会保障问题。
关键词：宅基地使用权；流转；宅基地供给侧改革；法律逻辑；路径
中图分类号： F301.0；D912.3文献标志码： A
文章编号：1002-1302（2017）15-0306-04
新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系，供给侧改革必须注重传统的土地要素的改革，土地改革对于经济整体效率的影响显而易见。当前，对于土地供给侧结构性改革的思考聚焦于农村土地制度的改革，以此寄希望于盘活农村土地资源，如何改革才能做到逻辑上的顺理成章，如何有针对性地布局土地供应改革的举措，是土地改革的难点也是应当把握的核心。同时，不可否认的是，在农村土地供给侧结构性改革中，农村宅基地改革始终是无法回避的问题。
2015年初，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）正式颁布，在《意见》的指导下，各试点地区正在有条不紊地进行试点工作；同时宅基地问题也已经被诸多专家深入研究，尤其是宅基地退出僵持造成的空心村现象、农村宅基地闲置等，导致村庄用地不断扩大、严重影响农村土地利用效能等。因此，农村宅基地改革更应该是供给侧改革中涉及农村土地供给侧结构性改革特别值得关注的重点，例如2016年中央一号文件是继中央财经领导小组会议之后，将供给侧结构性改革用来解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径，这从一定角度体现出党和国家政策的支持。
1宅基地改革以及试点地区的文献研究述评
1.1农村宅基地退出机制
1.1.1政府引导模式政府引导模式，又称宅基地征收，即政府作为主导力量根据增减挂钩手段而采取的一系列政策。在这种模式中，各地政府打着“城乡统筹”“小城镇化”“新农村建设”“旧村改造”等各种旗号，针对农村宅基地问题积极运动。更为荒诞的是，有的地方政府推出宅基地换楼房、宅基地换社保、宅基地换股份等政策。当前，这一模式暴露了一定的弊端，当地政府往往处于政绩压力或者上级工作指标要求下，对农民宅基地退出意愿置若罔闻，急躁冒进，大拆大建。因此，在农村供给侧改革的背景下，研究农村宅基地征收问题正当其时，尤其是政府和农民之间的征收补偿博弈。
现实中，农村宅基地征收过程中，农村宅基地征收补偿受以下3个因素的制约：（1）农村村民自治合法性缺乏完善的审查救济途经，导致农户非法占地建宅的法律責任追究受阻；（2）宅基地征收程序欠缺规范，在宅基地征收可期补偿利益驱动下，农户利用征地程序漏洞肆无忌惮地扩大被征收宅基地的面积或数量；（3）农民宅基地观念与现有法律相悖，其法律意识薄弱，易受动机不良的农户蛊惑，导致在宅基地征收中出现农民群众和政府公然对抗的僵持局面。
在政府主导下，宅基地征收具有鲜明强制性、主体单一性和非平等性等特点，况且自始以来，宅基地征收涉及到的最大困扰是政府与农户关于宅基地使用权征收补偿之间的拉锯式博弈，最大的焦点是农户宅基地使用权征收的财产性收入无法得到保障，最大的根源在于政府与农户之间的征收补偿利益分配失衡。但是，在农村社会，农民的文化程度相对偏低，农民缺乏多渠道的创收方式，依然未摆脱贫困。因此，在宅基地征收背景下，探析宅基地使用权的财产性收入渠道恰逢其时。
1.1.2农民自发模式该模式与政府引导退出模式的主要区别在于：其主导力量是村集体组织，农民组织化程度较高，而且这种模式需要村集体组织的权威来强制执行，农民对于宅基地退出参与度和效率较高。在这一模式下，农村宅基地退出是一个自然而然的过程，与农村经济相适应，顺应农村村民的意愿，尤其是在宅基地退出之后，农村村民积极参与农村经济建设，或者自发通过各种形式摆脱之前其对宅基地的依赖。不可否认，这一模式的运用受到一些条件限制，比如农村村民经济条件、集体组织经济状况、所处地区位置、自治状况等。
1.1.3单独农户自发模式伴随着农民工市民化单独农户自发型退出模式应运而生，即农户单独自主地面对市场，排除一切外界限制干扰，将宅基地使用权转让给其他市场主体，以此获得其宅基地使用权置换收益用于进城购置楼房。农村空心化现象日益严重，农村空闲宅基地的退出是我国当前推进农民工市民化的现实要求。但是，这一模式面临着法律和政策对宅基地使用权退出行为的限制，同时还存在引发其他风险的可能性。因此，在科学建立这一模式上，应逐步完善。
1.2农村宅基地转化机制
农村宅基地转化机制即第三者介入型——宅基地入市流转，这种体制须要社会经济参与主体的积极介入，通常以宅基地资金交易为依据。实施筹资形式多元化，社会力量利用自身资金优势推进农村宅基地转化。目前，试点地区已经存在宅基地改革事务打包处理、企业征地用地补偿、农村开展农家乐、农村集体企业等办法解决资金瓶颈问题，有效推动农村农民宅基地转化。但是，这一机制相比于上述农村宅基地管理机制和退出机制，在法律政策方面和相应风险方面所遭遇的挑战是最大的，实施难度也是难以预测的。
2宅基地供给侧改革的内涵解读
2.1宅基地供给侧改革的由来
近年来，农村土地改革举步维艰，关于农村土地改革的建议往往都会遭遇法律或者现实条件不成熟的理由而不被采纳，造成农村土地严重浪费，甚至在一些地方形成空心村，而人口增加又要占地导致人减地增，无形之中村庄用地不断扩大，农村土地资源利用效率日益下降，宅基地问题在农村土地问题中日益放大。2015年初，《意见》正式颁布，各试点地区正在有条不紊地进行试点工作，与此同时，宅基地问题也已经被诸多专家深入研究。因此，农村宅基地改革更应该是供给侧改革中涉及农村土地供给侧结构性改革特别值得关注的重点。
