三峡库区移民政策和立法“盲区”的破解及对策建议
时间：2021-03-22 00:07:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：三峡工程百万移民是世界性难题和三峡工程成败的关键，不仅仅是它需要搬迁安置的数量巨大，而且还涉及一系列重要、复杂并随机变化的社会问题。需要配套的、与实际情况相适应的三峡库区移民政策法制体系(含法律、法规、规章和政策)。而目前三峡库区移民政策、立法还存在诸多盲区亟待破解。
关键词：三峡库区移民；政策和立法；盲区；破解；对策建议
中图分类号：D632.4 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2007)07-0135-04
三峡水库淹没区涉及湖北、重庆两省市20个区市县的227个乡镇、1680个村、6301个组，有两座城市、11座县城、116个集镇需要全部或部分重建。由此将导致后靠移民和外迁移民数量超过110万人。其中重庆市又是重中之重。三峡工程百万移民之所以是世界性难题和三峡工程成败的关键，不仅仅是它需要搬迁安置的数量巨大，而且还涉及“一系列重要、复杂并随机变化的社会问题：三峡移民带来的社会整合与重组；百万移民生命历程的转折与变迁；移民复杂的社会心态反映；移民社会角色与社会关系的转变；移民对新环境的社会适应与社会融合；移民问题引发的社会治安与社会风险。上述问题对库区的社会经济发展，乃至全国的长治久安都会产生极其重要的影响”。这些问题的解决需要配套的、与实际情况相适应的三峡库区移民法制体系(含法律、法规、规章和政策)。而目前三峡库区移民立法还存在诸多盲区亟待破解。
一、三峡库区移民政策和立法的现状
1、保障、支持、鼓励移民按期搬迁的法律、政策
一是确立了移民领导和管理体制。三峡移民工作实行统一领导、分省(直辖市)负责、以县为基础的管理体制。移民安置严格按照经批准的分县移民规划实施，由各区县(自治县、市)政府负责组织移民迁建的具体工作。在这一体制下，实行移民任务和移民资金包干的原则，将移民补偿资金切块安排到区县，由各区县包干使用。二是确立了开发性移民方针。三峡工程建设移民实行国家扶持、各方支援与自力更生相结合的原则，前期补偿、补助与后期生产扶持相结合，移民迁建与三峡库区建设、沿江地区对外开放、水土保持和环境保护相结合，统筹使用移民资金，合理开发资源，保护生态环境，妥善安置移民，使移民的生产、生活达到或者超过原有水平，为三峡库区经济和社会发展创造条件。三是明确了移民补偿和城镇迁建的要求和标准。移民资金实行静态控制，动态管理。除价格指数变动、国家政策调整和发生不可抗力外，不再增加移民资金。四是对移民迁建予以税费政策优惠。五是设立了产业基金、后期扶持基金，两基金的使用，正在或即将发挥其作用。
截止2006年9月底，重庆市累计完成移民投资超过400亿元，安置移民98.4万人(占重庆市移民总数的95％)，累计外迁移民13.98万人，分别迁往上海、浙江、江苏、广东、福建、湖北、湖南等11个省市。
2、后期扶持法律、政策
一是设立三峡库区移民后期扶持基金。国家从三峡电站的售电收入中提取一定资金设立三峡库区移民后期扶持基金，按每千瓦时4.5厘钱计提，从三峡电站投产发电时开始计提，每台机组提取期限为10年。二是设立三峡库区产业发展基金。2004-2009年，国家每年从三峡工程建设基金中提取5亿元，建立总额30亿元的三峡库区产业发展基金，主要用于扶持三峡库区产业发展项目，促进移民就业安置。三是对三峡库区建设发展予以财政扶持。将三峡电站投产后缴纳的税款中地方留成部分，分配给湖北省和重庆市，主要用于支持三峡库区建设和生态环境保护。四是根据2006年5月国务院发布的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，按照600元／年给予移民20年的后期扶持。
二、三峡库区移民政策和立法存在的“盲区”
1、从历史上看。严格的投资控制政策抑制了库区经济社会发展
(1)三峡工程论证和实施前期对库区基本建设的控制在一定程度上阻滞了库区发展进程。三峡工程论证数十年，其间主要是计划经济时期，在“不上不下”的争论中，国家对库区投入甚少，基本未在库区安排重大项目，库区处于自我积累、自我发展的相对落后状态。三峡工程上马的决策作出之后，对三峡工程库区和坝区的基本建设(包括新建和扩改建)更是作了从严控制。这项政策规定较好地控制了三峡工程建设期间水下投资过度膨胀，也避免了因库区人口非正常机械增长导致移民补偿资金总量的增加。但该项政策却使库区特别是淹没区丧失了跟进上世纪90年代初(1992年邓小平南巡谈话后)全国经济快速发展周期的机遇，致使库区与东部沿海和中部地区的差距越拉越大。
(2)“三原”搬迁原则与库区经济社会发展需求脱节。出于控制移民投资的需要，即便在中央对库区移民搬迁提出了“两个调整完善”之后，2001年修订的《长江三峡移民条例》对基础设施、公用设施和文物古迹等复建仍提出按“原规模、原标准或者为恢复原功能所需投资”核定补偿资金的原则。这样虽然补偿投资计划控制住了，但公路、桥梁、港口、码头、水利设施、电力设施、广电等公共基础设施按“三原”原则投资复建，显然不适应经济社会发展需求，更不符合基础设施超前发展的一般规律；如按现行或适当超前的标准予以复建，则有较大的资金缺口，对经济实力极弱的库区区县而言，显然无力承受。
2、部分移民法规、政策存在一些大的遗留问题
受移民淹没规划调查遗漏以及国家政策调整等因素的影响，部分移民政策存在重大遗留问题。第一，农村移民和城镇新址占地移民人数超规划的问题。据初步调查统计，重庆库区农村移民、占地移民生产安置超规划10.01万人，其中：农村移民生产安置超规划7.79万人，占地移民生产安置超规划2.22万人；农村移民生活安置超规划2.91万人。第二，淹没其他土地的补偿问题。三峡工程淹没重庆库区陆域70.65万亩，扣除已按土地法标准给予补偿的41.47万亩外，尚有其他土地(包括林地、草坡、荒山、荒地、荒滩等未利用地等)29.18万亩，其中林地6.21万亩给了补偿，但低于土地法规定的标准，其余22.97万亩未予补偿。第三，城镇移民房屋补偿标准偏低的问题。一方面，按现行建设工程管理程序和强制性规范标准(如防震、消防、防雷等)复建移民房屋，初步估算每平方米造价在原补偿基础上增加125元。另一方面，居民房屋补偿标准低于同城镇、同结构的单位房屋。第四，三四期淹没国有工矿企业职工安置缺口补助资金不足的问题。重庆市库区三四期水位有150户国有关破工矿企业存在职工安置资金缺口4.8亿元(折静态投资3.7亿元)，涉及职工46742人。第五，移民二次安置问题。在农村后靠移民安置中，一部
