“遍地花开，怎遭掣肘？”

时间：2021-03-21 16:00:08　来源：雅意学习网本文已影响人

　　【摘要】“返回地”政策自实施以来顺应民心，深受地方政府重视，其重要性日益上升，但由于其是新生事物，在政策实行中仍存在一些不足。笔者针对建设资金存在门槛，土地分配不足户，建设缺乏前瞻性等现象进行调查研究。在此基础上提出应通过改变利益分配方式，制定规范“返回地”分配条例，明确“返回地”建设集群，加大政府监管力度等相关建议。
　　【关键词】返回地土地权益建设体系
　　“返回地”即安置留地，指政府依法征收农民集体土地后，按征收土地面积的一定比例返给农村集体经济组织的国有土地。政府在城市化过程中土地利益分配博弈中所执的价值取向是亿万民众翘首以观的。以温州市为例，创新的农村返回地制度以国有土地使用权代替土地补偿费，使得政府、开发商、村民形成合作模式，较好地保障了失地农民的权益，也保证了城市的统一规划建设。然而，“返回地”政策是改革开放过程中的新生事物，政策大幅推广的同时暴露了许多问题。
　　为了解民众现下对“返回地”政策所持态度及“返回地”政策的落实状况，笔者以温州瑞安市为例，通过实地考察，咨询相关认识意见和查阅相关资料等方式进行调查研究，从而分析现今政府推动落实“返回地”政策存在的阻力，探讨“返回地”政策改进的合理举措。
　　一、背景
　　（一）“返回地”政策的推行历程
　　“返回地”的概念对其他城市居民而言，非常陌生甚至难以理解，在城市化进程中，为了城乡经济的协调发展和保障城郊结合部失地农民的权益，该政策是对失地农民利益补偿的有关政策进行调整和创新。
　　“返回地”住宅项目，土地性质为国有建设用地，能够依法出让，在温州瑞安则无一例外都采取了建房指标分割到户、由村集体自行集资开发的模式。瑞安市于2003年开始实施返回地制度。截至2011年7月全市已建安置留地面积为3777.62亩。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组（实践中一般为村民委员会），依照法律规定的民主议定程序，对返回到村的国有土地使用权予以分配，通常分配到户，表现形式为未来建设完工的房屋面积数量，故俗称“红证”，即返回地建房指标。但随著炒房热潮的出现，有些农民在利益的驱动下，不仅未去建设返回地，反而出售返回地指标，形成了数百亿元的交易市场。直至政府出台相关文件明令禁止“红证”交易，房价的无限哄抬趋势才得以平缓。其间“返回地”经历了从众人追捧热炒房价到政府叫停价格骤降的大起大落。在“返回地”价格暴跌之后，许多村集体的“返回地”一度无人问津，建设暂缓，土地闲置。但在2014年6月，政府出台《瑞安市人民政府关于进一步规范我市房地产市场的实施意见》的相关政策，让搁置已久的“返回地”建设又重新提上日程。
　　（二）“返回地”政策大范围推广的原因
　　1.城市建设滞后設施老旧，居民亟需改善居住环境。以瑞安市星火村为例，星火村毗邻繁华的市莘塍东街，但星火村内民宅却多为老建筑，大部分房屋有二十年以上历史，甚至有三四十年的老建筑，年久失修。且村内道路狭窄，交通不便，城市基础配套设施落后，各方面建设步伐也相对滞后，村民居住水平较低，已不能满足村民日益提高的生产及生活需求。民众急于改变目前落后的城市居住环境，提高生活质量。而“返回地”建设的落实即补偿失地农民集体又为所需民众提供现代化的住房，一举两得。
　　2.商品房价居高不下，普通百姓无力负担。商品房价格居高不下，是“返回地”政策得以大范围推广的重要原因之一。瑞安市2013年经济实力位居全国百强县第20位，但房价却排名全国县级市第一。根据房地产有限公司发布2015年9月的业绩公告，瑞安房地产均价为15375元/平方米。其中，2015年9月新楼盘均价为20843元/平方米，2015年9月二手房均价为15462元/平方米。仅作为一个县级市，房价远超出普通百姓所能承受的范围，这是非正常之象。高昂的房价民众无力负担，长此以往将造成人才流失，劳动力匮乏等社会现象。
　　3.货币补偿标准较低，返回地建设更有利。相对建成“返回地”而言，直接的货币补偿数额较低，征地货币补偿机制的大范围推广仍有待商榷。《土地法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费；但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”国家规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。如果不建设“返回地”，则按照农业种粮的用途进行补偿。按一亩平均毛收入1000元来算，每亩30倍才3万元，可若按村集体建成“返回地”，一平米指标至少可得5000元。正是二者的巨大差距，让村集体更倾向于选择建设返回地。
　　二、存在的主要问题
　　“返回地”政策是政府实现征地补偿利益的重要机制。早年政府执行征地后，民众虽无可奈何仍心有不忿。“返回地”政策的出炉在一定程度上平抑了高涨的房价，为普通百姓提供了相对廉价的住房，满足了广大居民的急于提高的物质需求，是不可多得的顺应民心之举。据调查，未建的返回地指标价格再加上土建造价，要比商品房便宜40%～60%。现基于笔者调查，“返回地”政策主要存在以下问题：
　　（一）政策存在资金门槛，限制于低收入人群
　　自经济危机以来，温州及其周边城市经济持续低迷。瑞安市隶属其一，且瑞安市农村财富的两极分化比较严重。瑞安市2013年全市城镇居民人均可支配收入42500元，农村居民人均收入仅为17600元。而仅仅“返回地”指标建设均要花费数万元以上，如若完成整个房屋建设，对于占相对一定比例的低收入人群实属不利。这将导致该政策从根本上无法对其进行补偿，反而要其先行缴费，逆其道而行之，更加加重居民的生活负担。对于大部分人群，相对于满足其住房需求而言，勿使日常使用资金存在“断链”现象才是更为切合实际的。

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