论准经营性PPP项目融资的金融法律规制
时间：2021-03-10 16:02:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：PPP项目融资难是制约PPP项目成功实施的关键因素。我国准经营性PPP项目融资困境主要缘于项目收益有限、融资规则难以保障社会投资方获得合理收益、融资法律规则构建尚不完善等方面。因此，应以银行融资为主体分析项目银行融资困境，设计适宜的银行融资规则，在此基础上构建我国PPP项目银行融资的法律制度，在法律层面上证成银行融资规则的合法化空间，进而理顺我国准经营性PPP项目银行融资实现的体系和条件。
关 键 词：PPP项目融资；银行融资；金融法律规制
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0107-07
尽管我们倡导PPP项目融资来源多元化，但多元化融资的核心内容仍然是金融机构融资，尤其是银行融资。准经营性PPP项目①作为典型的PPP项目，其公益性使之收益不能完全覆盖成本，这就增加了银行融资的难度。目前，我国准经营性PPP项目银行融资的可操作性较低，这与融资规则设计及其法律规则支持不完善不无关系。本文将以银行融资实现为中心，探讨我国准经营性PPP项目融资的制约因素及其法制环境，进而凝练构建PPP项目融资实现的金融法制体系和规则内容。
一、准经营性PPP项目融资现状
及问题分析
（一）项目融资来源途径
从PPP模式的理念出发，PPP项目的资金主要来源于政府部门和社会资本方，即主要由资本金、股东贷款、社会融资和银行直接投资四部分组成，但这四部分资金来源又多有银行参与。一是资本金。资本金是PPP项目的启动资金，主要由社会资本方以自有资产出资，但基于准经营性PPP项目公益性强、风险性大、周期较长、收益不确定等特征，我国社会资本方参与热情不高，因此国家提供了政府主导PPP融资支持基金和专项金融债等资本金政策支持。PPP融资支持基金有省级支持基金、财政部联合建设银行等十家金融机构发起的商业性基金等，这些基金均以社会资本形式在项目初期投入。专项金融债则是由政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行）牵头通过其他银行（目前为邮政储蓄银行）发行，在PPP项目初期注入，保障项目启动，亦起到资本金的作用。这些政策性支持资金虽由政府部门牵头，但均离不开银行的支持。二是股东贷款。股东贷款是在社会资本方自有资金不足时为了满足PPP项目启动资金（一般为项目资本的30%）的需求，社会资本方自行融集的资本金。从我国目前的融资途径来看，股东融资仍主要通过银行贷款方式实现，但股东贷款受股东信用、担保等诸多限制。三是社会融资。社会融资是除PPP项目中社会资本方之外的其他社会资金（较分散）通过各种融资途径集中投入项目中，如通过理财、信托等方式进行。但这些融资途径也多依托银行实现。四是银行直接投资。银行直接投资是指银行以自身名义运用自有或筹集的资金直接参与到PPP项目当中。
（二）项目融资的实现方式
《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》明确规定社会资本或项目公司可通过财产和权利抵押、质押贷款及资产证券化等方式融资，其中财产和权利包括项目公司的财产（动产和不动产）、项目公司的土地使用权、项目公司的股权、合作项目的收益权等。可见，我国PPP项目融资困境并非在于融资途径受限，而在于我国金融融资政策与PPP项目政策不匹配，融资的可操作性低；在于准经营性PPP项目收益不确定、投资风险高；在于社会资本方过度依赖传统信贷融资，怠于运用创新融资模式。准经营性PPP项目的银行融资困境体现在银行基于资金安全性的担忧对融资附加了诸多增信要求。
准经营性PPP项目融资增信可以通过多种方式实现，如股东担保、融资方资产担保、预期收益担保、融资方资信评级提升、政府性质担保等。但随着我国对政府直接/间接担保的严格限制，政府担保日渐缺失，加之其他增信方式的诸多限制，使得解决PPP项目以征信为中心的融资担保问题至关重要。
第一，股东担保。股东担保是项目投资初期社会资本方融集资本金所需的增信方式，而银行信贷基于成本优势成为股东的首选，但鉴于对股东信贷担保与准经营性PPP项目风险之间的权衡，迫使社会资本方止步于项目投资。
第二，项目资产担保。项目资产属于政府部门与社会资本方成立的项目公司（SPV）所有资产，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》虽肯定了项目资产的担保属性，但多数资产需要投入建设使用不能作为担保物。
第三，预期收益担保。项目融资是PPP项目融资的新模式，其更注重项目自身的价值和发展，预期收益融资是其不可或缺的部分。目前，预期收益担保是项目融资实现的重要增信方式之一。预期收益融资一般通过商业银行来实现，预期收益股权融资一般较难推行，主要是通过项目公司发行项目收益债券、项目收益票据等债权融资方式来实现。在我国预期收益评估标准尚不明确的情况下，要求预期收益估值需全额覆盖融资金额。
（三）项目融资实现的制约因素
PPP项目虽得到力推，但在项目银行融资方面则不容乐观。以苏南地区为例，从对南京、无锡、常州、苏州、镇江五市的73家商业银行进行调查所得数据来看，93%的银行信贷政策对PPP项目表示肯定，4%持观望态度，3%表示暂不参与，其中国有银行和股份制银行的参与积极性较高，但截至到2015年4月，已签约的项目仅6个，金额94.9亿，分别占全部储备项目的8.8%、7.5%。[1]经济发达的苏南地区PPP项目银行融资签约率尚未达到预期，其他地区亦不例外。PPP项目银行融资难以实现的症结在于颇多制约因素存在。
在准经营性PPP项目融资监管方面，我国尚不存在专门的监管机关。《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》虽然规定政府和社会合作项目由国家财政部门负责指导协调，但具体的融资规范仍由国务院相关机构、银行、证券、保险行业监管部门制定。融资监管仍属于多方监管模式，融资监管主体及监管模式交叉，难免造成银行等金融机构的举棋不定。
