【主债务人政策性破产不影响保证人保证责任的承担】债务人破产 保证人
时间：2020-03-25 07:39:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]主债务人政策性破产是否影响保证人承担保证责任在司法实践中颇有争议。本文以典型案例为基础，就实践中的两种不同观点及其依据进行了评析，从分析财政部《金融企业呆账核销管理办法》的性质、目的出发，论证了政策性破产不影响保证人保证责任承担的观点。
[关键词]民商事；政策性破产；保证责任
无论是新旧《破产法》，还是《担保法》及其司法解释，对于主债务人破产后保证人承担担保责任的规则都是比较明确的。但是，由于政策性破产实体和程序的特殊性，加之各级法院不同的判决结果，似乎给保证人是否应承担担保责任带来了一些疑义。
一、主债务人政策性破产保证人保证责任承担的两种观点
政策性破产或称计划内破产作为中国特有的一种企业破产关闭财产清偿制度，自1994年推行以来一直以一项特殊的政策来贯彻推行。在2006年8月《中华人民共和国企业破产法》颁布以前，这种制度也一直为法律界所诟病并质疑其合法性。《中华人民共和国企业破产法》第一百三十三条规定“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理”，只追溯解决了政策性破产的合法性问题。但政策性破产区别于《中华人民共和国企业破产法(试行)》和《民法通则》规定的企业法人破产法律制度的关键点就在于受理破产前的金融机构事先审查并同意核销制度、破产企业财产、抵押财产的清偿优先用于破产企业的职工安置等等。正是这些特别之处导致了司法实践中的不同认识和判例。
观点一认为：主债务人政策性破产导致的银行核销呆坏账只是银行内部的账务处理方案，不具备对外债务豁免的法律效力。在最高人民法院审理的中国信达资产管理公司兰州办事处诉甘肃丝路春酒业有限公司借款担保合同纠纷案、①河南省建设投资总公司与河南省荥阳电厂等借款担保合同纠纷一案②中，最高人民法院已经对此后众多类似案例所涉及的债权银行对债务企业进行呆坏账核销与保证人是否担保责任的关系有了明确的论述：“…银行核销呆坏账只表明银行内部对该笔呆坏账拟按政策规定处理，与其对外发生的民事法律关系无关。该笔债务并非已经清偿，当然也不因此导致债务的消灭。”最高人民法院也依此判决保证人承担保证责任。
观点二认为：列入国家兼并和破产关闭计划核销的债权属于债权债务完全终结的情形。河南省高级人民法院在中国东方资产管理公司郑州办事处与焦作鑫达化工有限公司担保合同纠纷一案③中认为，根据财政部财金（2005）50号文《金融企业呆账核销管理办法》第二十二条的规定，原债权人建行已经同意涉案贷款列入国家兼并破产计划予以核销，凡是列入国家兼并和破产计划核销的债权不是一般意义的内部核销，而是属于债权债务完全终结的情况，也就意味着主债务消灭，债权人不再享有对主债务人和保证人的追索权。该法院也依此判决保证人焦作鑫达化工有限公司不承担保证责任。在最高人民法院关于中国东方资产管理公司杭州办事处诉杭州喜得宝集团有限公司保证合同纠纷案件再审裁定书④也提出了类似的观点，所不同的是最高人民法院在该裁定书中是参照了财政部财金（2008）28号文《金融企业呆账核销管理办法》(2008年修订版)第二十五列举的四条债权债务终结的四种情形，并提出“国务院已经专门发文并斥巨资对此（政策性破产）做出妥善安排，对金融机构的损失予以核销，解决一家企业破产而引起担保企业连锁反应陷入困境的问题”，参照现行部门规章的相关精神，认定涉案债权债务终结，免除了保证人保证责任。
二、呆账贷款核销的性质及其对保证人承担保证责任的影响
在上述各案例中，观点差别即：呆账核销在政策性破产的背景下是否具有法律上的债务减免后果，并影响到保证人承担或不承担保证责任。各级法院在审理案件时提出很多观点并作出了诸多结论相反的判决。尤其是财政部自2001年公布的《金融呆账核销管理办法》及后续各修订版本中的有关规定，使这一问题更加复杂。
财政部出台的《金融企业呆账准备提取及呆账核销管理办法》（财金〔2001〕127号），2005年修订为《金融企业呆账核销管理办法》（财金〔2005〕50号），2008年修订（财金[2008]28号），2010年再次修订为《金融企业呆账核销管理办法》(2010年修订版) 财金[2010]21号(以下简称为《办法》)。四个文件中最早的财金〔2001〕127号文并未提及政策性破产问题，后三个文件均于第四章“呆账核销的管理与监督”一章中提到并表述为“列入国家兼并破产计划核销的贷款”。
（一）《金融企业呆账核销管理办法》的适用范围
各个《办法》都明确规定该办法不适用于金融资产管理公司(《金融呆账核销管理办法》（第二条)，为什么不适用于金融资产管理公司?原因很简单。金融企业作为现代经济制度的核心，对经济的稳定和发展具有举足轻重的影响力。但金融行业作为高负债的信用创造行业，自身资产质量的状况，极大地影响到其抗风险能力,因此，确定严格的呆账核销制度有利于减少金融企业无效资产占用，真实反映其资产质量和状况，提高金融企业的抗风险能力。而我国现阶段的金融资产管理公司仍然扮演着“坏银行”的角色，是专门处置和管理金融不良资产的专业金融机构，本身接收、受让的就是不良资产，不存在资本充足率的监管要求，是否进行呆账核销对其没有实际意义。但是，在持第一种观点的法院司法判例中，均不分具体情形，要么直接适用，要么参照适用了《办法》的规定，显然是适用不当。
（二）《金融企业呆账核销管理办法》的性质和出台目的
两种观点争议最大的地方，源自《金融企业呆账核销管理办法》第二十五条、第二十六条摘要如下： “第二十五条……除下列法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况外，已核销的呆账作“账销案存”处理….。法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况包括：列入国家兼并破产计划核销的贷款……。第二十六条金融企业必须建立呆账核销后的资产保全和追收制度。除法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况外……。”
结合这两条规定，第一种观点认为：（1）呆账核销在金融机构内部保密，属于金融企业的商业秘密；（2）除了一些特殊情形，呆账核销一般作“账销案存”处理，这意味着此时金融企业对已核销的呆账可以继续行使追索权。换而言之，在《办法》规定的五种特殊情形下金融企业对已核销的呆账没有追索权；（3）这些特殊情形可以概括为“法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况”，具体而言包括“列入国家兼并破产计划核销的贷款等”。
但是按照政策性破产涉及的呆账核销能够消灭债权债务关系这一思路推理：那么在银行就已经消灭的债务怎么可以转让到金融资产管理公司呢？这不是转让空债权吗？债权转让应该无效。但持此观点的法院规避了这个问题，其原因不难理解――要判决债权转让无效就要否定整个政策性破产债权划转的宏观决策。
纵览我国《民法通则》、《合同法》、《担保法》等法律及有关司法解释，上述民事法律法规中对有关债务消灭的情形、保证责任的免除事由及担保无效的事由都有明确规定，呆账核销，包括政策性破产，并不是债权债务消灭法定的事由。事实上，《金融呆账核销管理办法》作为下位规章，是无权修改作为上位法等一系列法律法规的。
实际上，《金融企业呆账核销管理办法》作为财政部公布的部门规章，其立法目的和本意也不应当是对特定情形下的民事法律关系进行认定。其仅只是财政部作为金融机构的行政监管部门，对金融企业的呆账核销这一内部行为进行约束和指导而建立的一项制度。其中“法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况”金融企业不进行追索，仅只是财政部作为监管部门规定对金融企业在《办法》规定的五种特定情形下已核销的呆账不做强制性追索要求。换而言之，在《办法》规定的五种特殊情形下对已核销的呆账允许金融企业不予追索，并不是限制金融企业追索或取消了追索权，除此之外的核销的呆账是金融企业应当建立追索制度，而且各级财政部门还应监督和查处。《办法》第二十八条规定“各级财政部门负责对同级金融企业呆账核销的事后监督和管理”。如果没有按此要求执行，其后果应当是各级财政部门对金融企业采取行政监管措施，这是行政监管关系的一种体现。误解的产生源自于财政部《办法》用一个“债权与债务或投资与被投资关系已完全终结”法律术语表达了一个行政监管的制度要求，导致了理解上的错误。
三、政策性破产关于担保问题的规定与演变
国务院发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）中关于担保责任明确规定：“一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任。但是，偿债期限可以由担保企业与被担保企业的债权人协商确定。”
《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发〔2006〕3号）规定：“国有金融机构不得以任何名义向拟关闭破产企业索要补偿金；不得因拟关闭破产企业的担保问题而影响审查进度，担保企业履行担保责任确有困难的，由国有金融机构与企业协商，酌情予以适当减免。”
最高人民法院法发【2009】19号文（2009年3月公布）《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》第二条关于案件的受理部分，只规定了债权人对政策性破产国有企业主债务人主张清偿债务时法院不予受理，并未规定担保人的责任承担问题。在最高法院对此纪要的解读稿――《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要的理解与适用》⑤中，认为“债权人向担保人追偿债权的，因相关部委没有达成共识，故《纪要》对此不做规定，应继续按照国务院国办发〔2006〕3号等文件精神办理”。
应当说，上述相关文件和政策的规定是具体而明确的，政策性破产企业的保证人应当按照合同约定承担担保证责任。
四、结论
《金融企业呆账核销管理办法》是财政部作为行业监管部门，对金融企业这一行政监管对象呆账核销这一内部行为进行约束和指导而建立的行政管理制度。仅对金融企业具有行政的约束力，只对行政管理关系产生效力，不具有对外消灭债权债务的法律效力。无论是政策性破产还是其他破产，没有任何法律法规规定这属于“债权债务完全终结”，同时这两种情形也从来不是“主债务消灭”的法定情形。破产企业的保证人，包括政策性破产企业的保证人应当按照合同约定承担担保责任。
[注释]
①中国信达资产管理公司兰州办事处诉甘肃丝路春酒业有限公司借款担保合同纠纷案终审判决书.
②最高人民法院：《河南省建设投资总公司与河南省荥阳电厂等借款担保合同纠纷一案》二审判决书第14页.
③河南省高级人民法院：《中国东方资产管理公司郑州办与焦作鑫达化工有限公司担保合同纠纷一案》二审判决书第5-6页.
④最高人民法院：《中国东方资产管理公司杭州办事处诉杭州喜得宝集团有限公司保证合同纠纷案件再审裁定书第4页.
⑤奚晓明总主编.最高人民法院民商事审判裁判规范案例指导[Ｍ].北京：法律出版社，2010（2010年卷）.22.
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