粮食安全的制度基础——“恒产恒心”的土地制度_恒产恒心
时间：2019-04-26 03:26:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：粮食安全不仅涉及生产技术问题，也涉及生产激励问题，恒产恒心的土地制度就是激励生产者保障粮食安全的制度基础。协调的利益关系是确保粮食安全的核心，粮食安全是土地制度安排的优先目标，粮食安全是土地资源分配的主要准则。
关键词：粮食安全；制度基础；土地制度
确保粮食安全是一国农业的基本使命。要确保粮食安全，一靠资源和技术保障，二靠农民种粮积极性，一硬一软是保障粮食安全的两个基石。资源和技术属于硬件因素，政府易于直接把控。但种粮积极性属于软件因素，种粮决策权掌握在农民手里，只有通过适当的激励机制才能将农民的积极性引导到粮食种植上来。什么时候挫伤农民的种粮积极性，什么时候就会埋下粮食安全的隐患。激励农民种粮积极性的主要机制是土地制度，因此土地制度是激发农民持久种粮积极性，保障粮食安全的制度基础，正所谓“有恒产者有恒心”。
一、恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石
恒产恒心的土地制度有利于激发农民保护土地、种植粮食、建设农业基础设施的积极性。恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石。产权制度的一个重要功能就是为行为人提供预期，从而规范人们的经济行为，避免机会主义行为。稳定的土地产权制度有助于规范各利益相关者的行为，从而为粮食安全提供稳定的制度保障。有恒产者有恒心的含义具体表现在：一是稳定的产权制度有利于人们对土地的可持续利用；二是稳定的产权制度有利于农民的农业生产积极性；三是稳定的产权制度有利于明晰国家、集体与农民的权益关系并规范各类行为，明确各方的粮食安全责任。
（一）恒产恒心的土地制度有利于保护土地，提高土地利用率和生产率
首先，只有强化农民保护土地的主体地位，才能有效防止侵犯农业用地的各种不良行为。在工业化进程中，为工业化服务是农业的基本目标。农业是国家资本积累的主要源泉。一方面，在特定的发展阶段，政府不断从农业中吸取剩余，积累资本，推动工业化发展。另一方面，随着城市化的发展，土地非农用途的经济价值不断凸显，土地农转非的压力不断加大。政府垄断了土地非农用途的权利，地方政府获得巨大的级差地租，补偿给农民的却是土地承包权的损失，农民集体不再能够作为土地所有者分享土地非农用途收益的权利。在这种利益驱动下，以目前的相关政策法规，指望地方政府保护耕地的企图事实上是很难实现，各地难以杜绝的土地乱征乱占频发即说明这一点。保护耕地，保障粮食安全，要以保护农民土地权益为前提，让农民成为保护土地的主体。
其次，只有确立农民土地所有权和使用权，确保农民权益，才能激励农民珍惜、保护和投资耕地，有效防止耕地减少、地力下降。人多地少是我国的基本国情，精耕细作是我国利用土地的主要传统。在土地制度未能提供稳定预期的情况下，市场机制所引发的短期行为很严重，大量使用化肥农药，耗竭式地土地利用，污染环境的现象尤为突出。农民是土地的具体使用者，也是土地利用实际状况的知情者，只有政府帮助农民充分实现作为土地所有权人和使用权人的利益，才能激励农民珍惜土地和保护地力；只有让农民从土地增值中获益，农民才有依法造田和改良土地的积极性。奖励农民、农民集体、企业依法造田和改良土地，使用税收政策惩罚随意撂荒和非法休耕行为的政策才能有效。
（二）恒产恒心的土地制度有利于提高农民种粮积极性
农民种粮积极性是保障粮食安全的基石，也是土地制度处理国家与农民的利益关系需要妥善解决的问题。粮食生产能力已经告别绝对短缺的时代，但是相对短缺对社会稳定和发展影响依然巨大。农民从事农业生产的主要目标也将由温饱而走向小康。在此背景下，恒产恒心意味着只有让农民从粮食种植中获得稳定的比较利益，种粮积极性才能得到保持，粮食安全才有保障。
在劳动力不断外流的背景下，如果种植粮食得不到合理的比较收益，即使保住耕地红线，也无法保证耕地用于种植粮食，粮食种植面积无法保证。因此，获得农业生产中的经济作物种植或外出就业的平均收益就成为保证种粮积极性的一个基本约束。突破约束有两条可供选择的路径：其一，提高粮食种植的效率，使其收益水平与非农就业收益水平相当。其二，通过农业政策的利益调整，使种粮农民获得平均的收益水平。效益农业呼唤规模经营，农业现代化，提高了国际竞争力，这为资本进入农业领域提供了动力。资本下乡改造小规模农业，“公司＋农户”成为效益农业经营的主要形式之一。然而，农民家庭经营与公司大规模经营相比，虽然劳动生产率和效益无法比拟，但是在土地产出率上具有优势。为了粮食安全和亿万农户的可持续生计，中国必须坚持农民的经营主体地位，逐步加大对农民合作的扶持，才能避免资本大规模兼并土地，有效保障粮食安全。这些都是以恒产恒心的土地制度为基础。
二、协调的利益关系是确保粮食安全的核心
保障粮食安全，资源、技术保障和以产权为核心的激励机制两个支柱必不可少。土地是保障粮食安全最为重要的物质条件。但是缺乏有效的激励，即使国家划有耕地红线，也只能在制度上保障耕地数量安全，要保障粮食安全还需要解决种粮积极性的问题。“民以食为天”，粮食安全是天大的事。当人民连生存都成为问题时，政权的合法性将受到挑战，粮食安全必然导致国家与农民利益关系的调整，这种利益关系的根本体现就是土地制度。
（一）粮食安全是土地制度安排的优先目标
粮食安全虽然是一项必须由国家提供的公共产品，但是如何提供这种公共产品，不同的国家有不同的农业制度特别是土地制度，其实现方式有所不同。建国几十年以来土地制度变化的经历表明，粮食安全是土地制度安排考虑的一个关键变量。建国以后，我国确立了优先发展重工业的国家战略，为了尽可能有效地从农业中抽取剩余为国家工业化的资本积累服务，国家直接介入土地产权。周其仁（2004）认为，建国后形成的土地产权关系与建国前农民获得的部分土地是通过“土改”革命运动分得的有关，因此农民的分地之中蕴含着国家的权益。我国土地产权介于国有化和私有化两端之间，此中共同蕴含着国家、集体和农民的权益。诺思的制度变迁理论认为，初始条件对后期制度变迁的路径有影响，也就是存在“路径依赖”。基于这种产权来源的继承关系，当国家出于保障粮食安全的需要时，就有了介入土地产权或多或少地的理由，而集体和农民也就多承担了一份保障粮食安全的责任。 土地制度承载了国家粮食安全与农民提高收入的双重目标，公共目标与私人目标的冲突在所难免，表现为政府的粮食总产量目标与农民的种粮收入目标之间的冲突。粮食安全由此成为国家与其他利益相关者博弈的一条底线。随着中国进入工业化中后期，国家从农业中抽取剩余的必要性逐渐淡化，干预农业的目的也日趋集中于粮食安全这一基本目标上。粮食安全一旦受到威胁，中央政府将萌发加大控制力度的意图，以求保粮食安全。但是，如果这种企图以损害农民利益为代价，那么作为一方利益相关者的策略行为将影响粮食安全，从而迫使国家让步，这正是人民公社时期所经历的。现在，市场经济体制下，除了种粮，农民或从事非粮食作物的生产，或外出务工从事非农产业，有了更多的选择自由，使以往通过牺牲农民利益保障粮食安全的政策操作空间越来越狭小。作为另一方利益相关者——对基层政府来说，粮食生产更多的是一种政治任务，缺乏经济动力。产粮大县往往是工业弱县、财政穷县，粮食生产不仅需要投入大量资金，而且制约工业发展空间，难以带动GDP和税收的增加，远远没有工业项目和招商引资来得快，形成越抓粮食越穷的怪圈。在目前绩效考核体系下，基层政府种粮抓粮的积极性受到严重影响。上述博弈格局意味着只有“中央政府-地方政府-农村集体-农户”之间关于粮食生产意图达成一致时，粮食生产的安全才有制度保障。
由于历史原因形成的这种土地产权关系，农民并不拥有土地的完全产权。作为土地承包者，农民承包土地负有粮食安全责任。但需要注意的是，粮食安全是为全民提供粮食安全保障服务的公共产品，所有社会成员都对粮食安全负有责任。因此，将粮食安全责任与土地挂钩是不太妥当的，应由社会共同承担责任，由政府购买而提供。“以工补农”就是指非农产业应对粮食安全负起责任，免除农业税、粮食直补等政策举措标志着粮食安全政策的转向。
（二）粮食安全是土地资源分配的主要准则
从我国的基本国情来看，人地关系高度紧张是我国土地制度安排的一个基本约束条件。回顾土地制度演变的历史，可以发现粮食威胁始终是推动土地制度改革的一大动力，也是观察土地制度变革的一条重要线索。温铁军（2000）认为，由于人地关系高度紧张，土地作为中国农民基本的生存资料，公平原则优先于效率原则成为土地制度中的首要原则，土地趋于按人口进行相对平均的分配。因此，难以形成完整意义上的、完全排他的“私有”产权。这是中国农业社会稳定的内在原因，同时也意味着中国没有纯粹的农业经济问题，而是农民问题、农村问题和农业问题混合的“三农问题”。解决“吃饭问题”是粮食生产的头等大事，从建国初期的土地改革，互助组、初级社、高级社到人民公社制度，再到家庭承包经营，吃饭问题有了保障。在9亿农民解决13亿人的吃饭问题时，公平原则激发了9亿农民的生产积极性，9亿农民的吃饭问题解决了，其他4亿人的吃饭问题也就迎刃而解。在这种情况下，为自己生产和为社会生产是统一的，因而具有保障粮食安全的内在激励机制。但是，城市化以后，形势倒过来，4亿农民解决13亿人吃饭问题时，激励4亿农民为其他9亿人提供粮食成为主要问题，效益原则将成为首要原则。然而，由于高度紧张的人地关系，农村土地不仅承载着农业的生产功能，也承载着农村社会保障的福利功能。在福利功能从土地中剥离出来之前，效益原则难以主导土地资源的分配。在这种情况下，农业的市场化将加剧糊口目标与效益目标之间的冲突从而危及粮食安全。
农产品贸易国际化，特别是加入WTO使上述冲突变成严酷的现实。置身于国际农产品的竞争之下，效益成为农业生存发展的第一原则，糊口农业必须向效益农业转变。世界各国粮食生产的经验表明，种粮比较收益主要取决于土地的规模经济。然而，目前的土地制度还有很多不利的因素阻碍土地流转，适度规模经营难以实现。在其他产业相对较高的比较效益吸引下，即使不改变土地的农用性质，也无法保证农民将耕地用于种植粮食。不难看出，在日益市场化的今天，中国的农业正在被纳入到世界经济体系中去，而两头在外的家庭农业独力难支，很难在世界市场中获得比较利益。在全球资本扩张的浪潮下，资本下乡投资农业，大公司农业挤压无组织、分散的原子式家庭经营的生存空间。在市场化农业下构筑保障粮食安全的内在机制成为土地制度未来需要解决的命题。
参考文献：
1.周其仁.产权与制度变迁:中国改革的经验研究[M].北京大学出版社,2004.
2.道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海人民出版社,1994.
3.温铁军.中国农村基本经济制度研究:三农问题世纪反思[M].中国经济出版社,2000.
＊本文属国家社科基金资助项目：“新形势下粮食安全问题研究——云南的探索与实践”（编号：09XJY020）。
（作者单位：云南农业大学经济管理学院）
