西藏维稳法治化的若干思考

何卫勇

西藏工作历来是党的民族工作和地方工作的重要组成部分。“西藏的稳定，不仅直接关系到西藏的发展和西藏各族人民的根本利益，而且直接关系到全国稳定和国家安全的大局”。因此，反对分裂，维护西藏稳定，是国家的核心利益，是做好西藏工作的根本所在。我们必须全面贯彻落实中央精神，增强落实依法治藏方针的责任担当，以法治引领和维护西藏社会稳定。

稳定并不单纯意味着对社会的绝对有效控制和单方面的绝对服从，现代社会的稳定应该是一种有机的、动态的稳定，社会矛盾和社会冲突并非只有负面功能，它们本身也是推进社会前进的动因。我们不可能消灭冲突和无序，关键是要把它们控制在一定的范围之内。因此，转变社会绝对稳定的“刚性稳定观”或者“静态稳定观”，是在社会转型时期积极面对矛盾冲突，求得主动化解之道，转变社会稳定治理模式，探索新的社会治理手段的根本前提。谈“稳”色变或者对“维稳”不屑一顾的心理和态度均不可取，必须坚决摒弃，我们必须冲破原有观念束缚，树立科学维稳观。

（一）从刚性稳定观转向柔性稳定观

所谓刚性维稳是以封闭性、排他性的政治权力为基础①于建嵘.变“刚性稳定”为“韧性稳定”［J］.人民论坛，2009（10）。，以斗争思维、对抗思维来看待社会冲突，要么是绝对的稳定，要么是绝对的不稳定。这种“稳定”价值诉求的绝对性、唯一性，导致社会中的所有冲突都会被看作是社会的无序、混乱和失控。②［美］塞缪尔·亨廷顿：变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译，上海：上海世纪出版社，2008。柔性稳定观将稳定看作是一个动态、开放、平稳的过程，认为社会冲突并不必然意味着社会的分裂，也不等同于社会矛盾的激化，暂时性的冲突和矛盾是社会发展中的必然现象，关键是将冲突和矛盾控制在一定范围之内，在妥协让步和强行控制之间保持平衡和适度的张力，避免因此引发大的社会动荡。“刚性稳定”以社会绝对秩序为管治目标，这会导致为了所谓的“稳定”而不惜代价，甚至罔顾法治而侵犯公民正当的权利，这样一种依靠国家强制力来压服的稳定只能是一种暂时的稳定，也是一种不可持续的稳定。而“柔性稳定”不把“维稳”僵化和绝对化，而是具体问题具体分析，在维护权力与权利的过程中正确对民众的意见表达和利益诉求，并通过合适的方式加以解决。

（二）从静态稳定观转向动态稳定观

静态的社会稳定是一种传统意义上的稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动。并通过抑制的手段维持现有的秩序。与此相反，动态的稳定则是现代意义上的稳定，其主要特点是把稳定理解为动与静的统一，是一种过程中的平衡并通过持续不断地调整来维持新的平衡，它以发展的眼光来看待稳定，排斥形而上学的绝对稳定和静态稳定。静态稳定观以“堵”为主，强调绝对服从下的稳定，一旦出现可能的不稳定形势时就进行压制。动态稳定观则以“疏”为主，要求政府和管理部门在出现不稳定形势时合理引导公众的情绪，公平、公正、公开处理社会关注的事件和问题，鼓励社会公众表达利益诉求和寻求权利救济，追求的是一种具有灵活性和适应性的相对稳定，也是一种局部变化而全局相对不变的大局稳定。维护社会稳定犹如水患治理，“堵”不是解决问题的科学办法和明智手段，“疏”才是解决矛盾的有效方式和根本所在。

（三）正确认识“维稳与维权的关系”

2014年1月，习近平同志在中央政法工作会议上强调，“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”①坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业［N］.人民日报，2014-1-09。然而，现实中部分领导干部和公职人员片面强调“稳定压倒一切”、“维稳是硬任务”，把民众“维权”与政府“维稳”对立起来，将公民的正当利益诉求视为社会不稳定因素。“不从根本上解决利益失衡与社会公正机制问题，一味强调稳定，压制老百姓合法的利益表达方式，使矛盾积压，冲突扩大，致使社会更不稳定”②王梅技.当前中国地方政府维稳扩大化成本分折及其治理对策［J］.湖北行政学院学报，2011（5）。。现代社会的稳定需要民主法治的新思维，决不能把民众的利益表达与社会稳定对立起来，把群众的依法维权与社会稳定对立起来，把公民正当的利益表达和权利诉求视为不稳定的因素。如果通过非法治的手段，试图压制、牺牲群众的利益表达和权利诉求来实现所谓的社会稳定，其结果不仅不能实现社会的和谐稳定，反而有可能制造更多更大的社会不稳定与不和谐因素。

（一）用法治思维分析维稳的现状与问题

法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论决定的思想认识活动与过程。③姜明安.再论法治、法治思维与法治手段［J］.湖南社会科学，2012（4）。简言之，法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。④法治思维是运用法治的一种思维方式，人民网.ht t p：//t heor y.peopl e.com.cn/n/2015/0401/c395162-26784381.ht ml。一般而言，法治思维包括了三个层面的具体内容：第一，在价值观上，法治思维以法治理念和法治精神为导向；
第二，从实质上来看，法治思维是思考和处理问题的一种路径和过程；
第三，在方法论上，法治思维强调运用法律原则、规则和方法进行思维。⑤江必新.领导干部的法治思维与法治方式［M］.北京：中国法制出版社，2014：1。就社会稳定治理的法治思维而言，可以概括为依法治理的民主思维、权利的思维和平等思维。社会稳定治理法治化的民主思维主要体现行政决策的民主性、规则制定的民主性和行政行为的民主性；
社会稳定治理法治化的权利思维要体现人民本位、权利本位和公共利益本位的思维理念；
社会稳定治理法治化的平等思维要体现主体平等、权利平等和地位平等的思维理念。

（二）用法治规则保障维稳的私权与公权

法治规则为私权和公权的行使提供了标准与规范。在现代社会中，公共权力不仅是必要的，而且是必不可少的一项因素。首先，维护社会稳定的法治规则体系应该构建权力运行的法治秩序，即要对公共权力行使的范围、内容、程序和机制等进行严格的设定，把权力运行纳入法治轨道，防止权力偏离公共属性。特别要求政府、公职人员遵守法律，服从法律，以法律为行为方式，不能摒弃法律，逾越法律。维护社会稳定的法治规则体系也要对公民私权力行使的权利与义务平衡履行进行规定，当个人权益与公共利益产生冲突或矛盾时，应该用法治规则进行调整，而不是用非法律的手段进行处置。

其次，社会稳定的维护要在法律法规层面和实践操作层面对公权与私权进行划分，或者说要在行政制度层面和行政行为层面对公权力和私权利各自的边界进行区分，既要严格防止公权力对私权利的侵犯，也要制止私欲的胡搅蛮缠，防止私权利的过度诉求而影响公共行政的正常履行和公共利益的实现。

总而言之，我们必须以法律来划定权力的边界，不断厘清政府与市场、社会的权力边界，并将它们的运行都纳入法治的轨道。只有通过具有一般性、稳定性和可预见性的法治方式，才能确保权力和权利均不会被滥用。

（三）用法治方式解决维稳的矛盾与诉求

法治方式是指公权力机关和其它社会组织在法治理念和法治精神的指引下，通过立法、执法、司法、守法活动，运用规范、制度、机制、程序、法律等管理公共事务的方法、手段、措施的总和。①陈保中.法治思维［M］.上海：上海人民出版社出版，2016：2。维护社会稳定的法治方式，就是在社会稳定治理的过程中，秉承法治思维，以合法处置为中心，适当运用合法合理的策略，采用多元化法治方式，遵行法治原则和精神，来解决社会冲突和矛盾，既实现解决矛盾、化解冲突，又切实保障公民权利、维护社会公平正义，保障社会和谐有序。法治是一种理性的治理方式，也是一种具有权威性的治理方式。社会稳定治理法治化的过程，就是有效地化解各种社会矛盾、妥善协调利益的过程。法律是解决矛盾和诉求的“依据”而非“工具”，是利益调整的最后阶段与防线，其以正当性、权威性、程序性赢得各方对利益调整的认可。

（四）用法治指标评价维稳的效能与成果

社会稳定治理得好不好，或者是维稳的效果如何，应该有一个评价标准，这个评价标准就是社会稳定治理法治指标体系。这个指标体系可以从纵横两方面给予构建。首先，在纵向上，可以对法治建设的现状、相关法律法规的执行和管理细节进行客观评估，用数量化、公开化的形式来约束和规范政府行为，引导地方法治建设方向，推动法治建设始终在良性轨道上运行。其次，在横向上，要立足促进不同体制、不同文化、不同地区间的法治文化融合共通，相互借鉴，取长补短，提高地方法治建设水平。法治指标体系是社会稳定和谐的基础，和谐社会必须毫不动摇地坚持法治原则和依法治国基本方略，努力维护社会主义法律体系在构建有序的社会行为标准、社会关系体系、社会利益格局和社会行为秩序等方面的权威。离开法律体系提供的法律评价判断标准、活动原则和法定程序，既可能损害法治的权威，又难以应对解决社会治理中出现的新情况新问题，使社会陷入动荡混乱的无序状态。

良性的维稳运行机制不是消灭冲突，而是能够容纳冲突并能够用制度化的方式化解冲突，彰显公平正义，维护国家和社会的整体利益和长远利益，确保社会矛盾在良性轨道上得到解决或与社会发展共存，实现国家和社会的长治久安。

（一）推进西藏经济高质量发展，夯实维稳法治化的物质之基

发展是解决西藏地区一切问题的“总钥匙”。对于西藏来讲，西藏地区的社会经济发展意义深远。西藏地区的社会经济发展关切到祖国的统一、民族的团结、社会的稳定和边防的巩固。解决西藏的各种问题，归根结底取决于社会生产力的发展。正如马克思、恩格斯说：“人们每次都不是在他们关于人的理想所决定和所容许的范围之内，而是在现有的生产力所决定和所容许的范围之内取得自由的。”①马克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1960。民族区域自治制度不仅是政治制度，也同时带有强烈的经济发展诉求。社会经济发展是各民族共同繁荣的根本途径，只有发展了经济，西藏地区才能实现社会稳定和长治久安的总目标，才能有效维护祖国统一、民族团结和强边固疆。

（二）增强文化认同，铸牢中华民族共同体意识

认同问题就是人对自己所在群体和组织以及社会的归属和接受问题，文化认同是一种更高形态的认可和接受，文化认同是人社会属性的集中表现。文化认同在很大程度上与国家认同、民族认同是一致的。文化认同在社会建设、国家发展和意识形态教育中地位和作用非常重要。增强中华民族文化认同就是不断增强各族人民的中华民族意识，不断强化中华民族大家庭的理念和认识。强化中华民族文化认同是党和国家一贯坚持的理念，中华民族文化认同是一种历史结果，也是一种实践结果；
因而，党在民族区域自治建立工作开始时，就在意识上和行动实践上，不断强化中华民族文化认同理念。中华民族文化认同强力地推动了民族区域自治的建立、壮大和发展，也强有力地保障了党和国家的民族政策、民族方针和民族工作的开展。

在当代西藏，增强中华民族文化认同，就是要传承西藏优秀传统文化，坚定文化自信，践行社会主义核心价值观，坚定不移地走社会主义发展道路，充分挖掘和利用西藏丰富的历史文化资源，讲好西藏故事、突出西藏特色、传播西藏声音，实现既富“脑袋”，又富“口袋”的多重效益，以此寻找到西藏文化自信的源泉，加强中华文化自信，在中华优秀传统文化中寻找中华民族之根，用中华优秀传统文化精神引导大众树立正确的爱国观、荣辱观，自觉践行核心价值观，②刘秋朵，何卫勇.西藏优秀传统文化与社会主义核心价值观关系研究，拉萨市2017年度哲学社会科学专项资金重大项目“西藏优秀传统文化与社会主义核心价值观关系研究”。培养共同的价值理念，持续强化西藏各民族的向心力。

（三）依法管理宗教，提高宗教事务治理法治化水平

毛泽东曾经说过：“在西藏考虑任何问题，首先要想到民族和宗教问题这两件事，一切工作必须慎重稳进。”③西藏自治区党史资料征集委员会编.中共西藏党史大事记（1949—1994）［M］.拉萨：西藏人民出版社，1995。在西藏，民族问题和宗教问题相互交织，工作稍有不慎，就可能产生意料不到的宗教问题，影响民族感情。必须全面正确地贯彻落实党的民族宗教政策，正确处理宗教与政治的关系，依法治理宗教，才能厚植维护西藏社会长治久安的群众根基。

充分发挥宗教在西藏基层社会治理中的积极作用，积极引导宗教与社会主义社会相适应。要加强信教群众爱国主义教育，实现在维护“国家最高利益和中华民族整体利益”方面成为全体人民的最大共识。不论是信教群众还是不信教群众，都有义务遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理。要高度警惕并防范宗教与政治“合谋”，既要坚决抵御宗教极端势力和西方反华势力利用宗教的各种破坏行为，也要避免因此而否定合法宗教行为。

（四）深入推进法治西藏建设，构建良好的法治保障体系

习近平总书记强调，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。对于西藏而言，要真正实现西藏社会的和谐稳定、长治久安，最终还是要靠法治而不是人治。④刘秋朵，何卫勇.西藏优秀传统文化与社会主义核心价值观关系研究，拉萨市2017年度哲学社会科学专项资金重大项目“西藏优秀传统文化与社会主义核心价值观关系研究”。

一是建设高质量法律规范体系，夯实维稳法治化的制度基础。治理一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩，依靠制度来引领和规范。对于维稳法治化，首先需要做的第一件事情就是有法可依。完善的立法是维稳法治化的前提和依据。通过完善立法，才能更加有效地推动维稳法治化进程，使得维稳法治化逐渐纳入制度的规范，进而步入正轨。维稳法治化视域下的科学立法，必须以科学、系统和明确法治规范体系为维稳活动的有序开展提供可靠的法律依据，所以完备的法律体系建设显得尤为重要。

二是构建公正高效的执法制度体系，推进政府治理能力的现代化。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上明确指出，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”而且还在多个重要场合，多份中央文件中反复强调，“法律的生命在于实施，法律的权威在于实施。”要把维稳立法和维稳工作机制改革结合起来协调推进。一方面，既实现工作机制改革于法有据：通过法律赋权增加机构的权威性，也通过法律规范其各种行为，从而实现依法行政、依法管理维稳事务；
另一方面，也为法律的实施提供制度保障。通过法律产生清晰确定的权力清单，明确能干什么，不能干什么，既不缺位，也不能越位，更不能错位，从而更好地指引、规范国家工作人员依法履行职权，提高治理能力。

三是以公正司法守牢法律底线，捍卫社会的公平正义。公正是法治的灵魂，法治是保障社会公正的有效手段，实现社会的公平正义是社会主义的核心价值追求之一。司法正义是法治运作的基本要求，没有司法的法治化，也就不能实现法治之理想。随着法治对人们生活介入日益加深，法治一方面已成为人们生活中不可或缺的一部分，另一方面又反过来影响着人们的行为和观念。因此，在一个法治成熟的国家，所有的问题，包括政治问题、经济问题、社会问题，最终必然成为法律问题而收尾。一切社会矛盾和纠纷在其他途径和方式不能解决时，就要通过司法渠道得到公正处理。

四是积极引导广大群众信法守法，筑牢维稳法治化的基础工程。习近平总书记指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”①习近平.严格执法 公正司法——论坚持全面依法治国［M］.北京：中央文献出版社，2020：12。个人是建构社会的最基本元素，没有脱离个人的社会，也没有游离于社会之外的个人。正如李林教授所言：“法治最深刻的根基在每个个体。只有每个公民都依法办事，自觉守法，法律才能被真正遵行。”②李林.建设法治社会应推进全民守法［J］.法学杂志，2017（8）。在全社会深入开展法制宣传教育，创新法制宣传方式，推进法制宣传教育制度化、规范化和常态化，持续深化“法律七进”活动，使社会主义法治精神真正进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进寺庙，并逐步深入人心；
各级领导干部要牢固树立依法治国的理念，努力做到在法治轨道上推动各项工作；
要坚持法制宣传与法律普及相结合，使群众掌握法治到底包含哪些内容，现代法治内涵的特征是什么等常识性知识，全面理解社会主义法治理念；
要积极引导群众依法表达合理诉求，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好环境氛围，加强法制文明建设，助力社会进步。通过广泛开展法治宣传和教育工作，不断提升群众的法治观念、法治思维和法治能力，培育知法守法、懂法用法的现代公民。③何卫勇，王燕.深入推进依法治藏建设社会主义法治西藏［J］.新西藏，2020（8）。

维护社会稳定能力的提高是提升国家治理体系和治理能力现代的应有之义。如果我们的维稳工作不能依据法治的逻辑、法治的精神来执行，那不仅不能达成我们维稳的初衷，甚至还会破坏稳定的局面。总之，推进维稳治理法治化建设是一项系统工程，必须始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，不断深化对维稳本质和稳定工作规律的认识和探索，推动体制机制变革和法治建设互动前行，强化法律在化解矛盾中的权威地位，善于运用法治方式把维稳难题转化为执法司法守法问题加以解决，从而实现西藏维稳治理体系和治理能力现代化。

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