高质量发展背景下大学治理的现状反思与优化空间——基于权力要素与教师感知的视角

任增元 梁孙宾

现代大学是特殊的社会组织和学术共同体，其学术权力与行政权力的互动与协同是独有的特征。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期建设高质量教育体系的战略任务。高等教育高质量发展是推进大学治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是高等教育自身发展的必然要求。2022年4月25日，习近平总书记在中国人民大学考察时指出：“我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，建设中国特色、世界一流大学不能跟在别人后面依样画葫芦，简单以国外大学作为标准和模式，而是要扎根中国大地，走出一条建设中国特色、世界一流大学的新路。”[1]这说明中国大学的高质量发展不仅要牢记“办人民需要的大学、办人民满意的教育”的初心使命，而且离不开“大学之治”。

然而，在现实中大学具有“行政主导”的特点，在既有的治理格局下行政权力在大学治理和高等教育发展中的作用尤为关键和突出，对大学的治理与发展往往扮演着不可替代的、决定性的角色。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中明确提出建设现代学校制度，“取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”[2]。2010年两会期间是“去行政化”的呼声高涨时刻，大学“去行政化”曾一度成为最热的话题。2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上的讲话指出：“要遵循人才成长规律和科研规律，进一步破除‘官本位’、行政化的传统思维，不能简单套用行政管理的办法对待科研工作，不能像管行政干部那样管科研人才。”[3]可见高等教育治理现代化、去行政化的改革仍然在路上，依然需要研究与分析，若干问题需要回答。比如：我们今天如何评价当年的“行政化”议题？大学行政权力到底处于怎样的状态，大学行政化的趋势是否得到有效遏制？相关的决策是否得到了贯彻执行？行政主体提供的政策供给情况怎样？大学的权力重心能够下移吗？本研究以问卷调查和主体感知为基础，拟描述大学行政权力的实际运行现状、提出优化和改进路径。

本研究采用实证研究的方法，主要从教职工及管理人员出发，围绕大学行政权力的配置情况、行政权力的运行方式、行政权力监督与制约情况、行政主体的政策供给及制度执行情况、学术权力的政策供给及制度执行情况五个维度，调查权力主体对大学行政权力运行状况的感知与体验情况，借助足够容量的数据分析，试图发现大学行政权力的运行中存在的问题，以弥补思辨研究的不足，力争从根源上为优化大学行政权力运行提供更有针对性的建议和对策。

本次调查范围覆盖了全国“双一流”高校（53.68%）、普通公办本科（40.31%）、普通民办高校（3.49%）、高职高专及其他院校（2.52%），通过网络渠道向教职工、行政管理人员及部分学生发放题为《大学行政权力运行现状调查问卷》526份，回收有效问卷516份，有效回收率达到98%。其中男性与女性的比例分别为57.95%和42.05%，两者之比基本接近1:1，性别分布较为均衡；
其次，被调查者的年龄分布集中于25～35岁和36～45岁两个年龄段，其中25～35岁年龄段的人数比例达到61.24%，36～45岁年龄段的人数比例为29.84%，46岁及以上的人数比例仅为7.75%；
就调查对象的学科背景而言，被调查者的学科分布较为广泛，涵盖教育学、管理学、理学、法学、工学、文学、医学、农学、哲学、经济学、历史学等13个学科，且教育学与管理学的人口分布比例较高，分别为32.36%和13.18%，较其他学科背景的被调查者来说，教育学与管理学出身的调查对象对大学行政权力运行现状有着更为清晰的认知和了解。在调查对象的岗位分布方面，学生人数为196人，占总人数的37.98%，剩余所有的教职工及相关人员的总人数为320人，比例为62.02%。其中“专职学术”与“专职行政”的人数之比接近2:1，“专职学术”包括教师或专职研究人员，人数最多为181人，占总人数的35.08%，“专职行政”包含思政系列的人员为86人，占总人数的16.67%，“双肩挑”的人数则为48人，占到总人数的9.3%。调查对象具有多元化、分布广泛的特点，有利于收集关于行政权力的全面资料、形成对行政权力的多视角认知。

（一）行政权力的配置情况

周雪光认为：“任何具有规模的组织都面临权力向上集中与向下授权之间的矛盾紧张。”[4]在不同组织形态中，这一矛盾有着不同的解决途径，如行政发包、松散关联、联邦制等制度安排。依据主体感知调查提供的数据来看，目前的权力配置过度集中于“层”，问题在于向下授权不足这一点上。

在“政府授权给大学的自主权已经足够充分”这一选项上，9.69%的人选择“完全符合”实际，41.86%的被调查者选择“比较符合”实际，合计51.55%的被调查者认为由政府授权给大学的办学自主权已经足够充分，但是就“中央政府下放给省级政府的高等教育管理权已经比较充分”问题，认为“完全符合”实际的人数占调查总人数的10.08%，选择“比较符合”实际的人数比例将近总人数的一半（47.29%），二者比例合计57.37%，高于51.55%，但依旧存在政府规制权力大、大学自主权式微的问题。比如，虽然法律明确规定了高校的独立法人资格，但是对于诸如高校属于何种性质的法人等更为实质性的问题，并无清晰的解释与规定，多项办学自主权下放不够。因此，高达73.84%的被调查者认为政府应该进一步简政放权给大学。

高校内部权力过度集中于顶层是权力配置的另一问题。调查发现，70.93%的被调查者认为大学治理的重心应该下放到“二级学院”。权力集中于校级层面，学院自主权不足挫伤了学院与教师的积极性，这是较为突出的问题。调查权力配置现状发现，在“我校的顶层与二级学院之间的权力分配比较合理”问题上，分别有23.45%、5.62%的人认为“比较不符合”实际和“完全不符合”实际，二者合计接近总人数的30%，且有高达25.39%持“不确定”的态度，由此可见，已有超过50%的被调查者并未对校、院间的权力分配合理性持“赞同”态度。进一步调查校内权力分配现状发现，15.12%的调查对象对“权力集中于顶层”持“完全符合”实际的态度，选择“比较符合”实际的人数比例达到39.15%，合计54.37%的被调查者认为校内权力集中于顶层。大学内部治理是大学制度建设的重要内容，校院两级管理层具有复杂性。可见，在校院两级管理中很多学校暴露出权力仍集中于校级决策层及职能部门的弊端，尤其是“学院主体性地位被弱化，处于‘事权和责任下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级’的状态。”[5]

在“学校的权力分配现状能很好地调动学院和教师的积极性”问题上，29.26%的人选择“比较不符合”实际，认为“完全不符合”实际的人数比例为8.91%，合计38.17%的被调查者认为校、院间的权力分配效果较差，且有20.93%的人持“不确定”的态度，由此表明校、院权力配置的不合理，已经制约了学院管理工作效率的提高，挫伤了办学积极性，难以激发学院活力。另外，笔者又进一步对得到授权的二级学院的权力行使能力进行调查，结果显示超过五分之三的被调查者认为二级学院得到授权后有能力合理地使用权力，这表明了高校相关工作者对学院合理行使权力的能力的信任，支持权力下放到二级学院。

表1 行政权力的配置情况

（二）行政权力的运行方式

大学组织的学术特性与本质，决定了行政权力应该服务于学术权力。然而在中国的学术领域中，行政权力的力量依然在学术界起着决定性的作用，这成为一个无情而又冷酷的事实。[6]调查结果显示，在“我校的治理模式基本上是以行政权力为主导的”问题上，77.33%的被调查者认为符合实际情况，仅有5.81%和2.33%的被调查者选择“比较不符合”与“完全不符合”实际情况。由此可以看出，行政权力为主导的治理模式是多数高校内部治理的常态机制。而且，将近60%的人认为行政人员的地位高于普通教师，比如“处长”比“教授”地位高，更为具体直观地表明行政权力在大学内部的“统治”地位。

调查发现，在“行政部门的服务意识及服务能力非常强”问题上，45%左右的被调查者认为符合实际情况，说明有相当一部分人较为认可行政部门的服务意识及服务能力。但是，也有36.05%的被调查者对“行政部门的服务意识及能力非常强”持否定态度，其中27.33%的人认为比较不符合实际情况，更有8.72%的人认为完全不符合实际，行政部门的服务意识仍有待增强，服务能力还有较大的提升空间。而且针对“部分行政人员办事效率低下，消极应付教师的合理诉求”，38.37%的人持赞同态度表明并非行政人员的服务能力欠缺，恰恰再次印证了前述的行政人员服务学术意识薄弱。

然而，更为复杂的是，大学内部行政权力与学术权力往往交织运行，共同发挥作用。“例如教师的职称评定，既是学术评价行为，学术权力在其中发挥很大作用；
但牵涉到岗位设置、指标分配、聘任考核等，又是一个行政行为，行政权力也在其中发挥很大作用。更为复杂的是，在大学，行政权力与学术权力的权力主体构成较为复杂，拥有行政权力的校、院系、处室领导，几乎都是具有教授头衔的专家；
行使学术权力的专家、学者也往往担任着一定的行政职务。”[6]在统计调查对象的基本信息时发现，在31位拥有行政权力的各处室、科室领导中，有22人担任校内学术职务，占比高达71%。这在一定程度上体现了权力资本和学术资本之间相互叠加的特点。有学者认为“当学术不能归学术，行政不能归行政，二者的位置总是呈现出时空交错般的混乱时，学术价值只能成为这一领域中的附庸与点缀，这才是真正可悲之处。”[7]其实，学术人员进入各种委员会参与咨询和决策看起来可能导致学术与行政的混淆，但是这也是学术人员参与决策的重要途径和依托，也是一种有效的常态化方式。至于决策过程的细节是否真正地尊重了学术权力才是关键，因为行政与学术截然分开的想法在现实里很难做到。

行政权力主导学术权力的治理模式带来权力运行的功利主义导向，遗忘了学术至上的价值理念。在“学校的资源分配充分实现学术至上的理念”问题上，33.13%左右的被调查者持否定态度，其中24.22%的人认为“比较不符合”实际，甚至有8.91%的被调查者选择“完全不符合”实际，而且态度不明确者所占比例超过总人数的四分之一。不仅如此，就资源的占有与使用情况而言，接近48%的人感受到了“行政人员常常侵占学术人员的资源”，仅有4.84%的被调查者完全没有感觉到上述现象的经常发生，还有高达30.23%的人持“不确定”的态度，进一步表明学术权力的劣势地位，更何谈学术至上的价值理念。另外，在政策导向方面，对“学校各项政策的功利主义导向比较严重”表示赞同的人数比例达到了64%左右，持完全否定的人数仅占到总人数的2.71%，说明各项政策的功利主义导向已经非常突出，必须引起我们的高度重视，改变工具理性，遵循学术理性的价值导向迫在眉睫。

表2 行政权力的运行方式

（三）行政权力的监督与制约状况

著名法理学家博登海默指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界限的诱惑。”[8]因此不论何人持有何种权力，在权力运行过程中都需要监督和制约。加强行政权力的监督与制约是避免行政权力运行失范的内在要求。近年来从中央到地方，从校外到校内自上而下实施了一系列反腐倡廉举措，形成了较为完善与稳定的权力制约监督体系。然而在“行政权力行使还比较随意，还有很多漏洞”问题上，仍有高达56.39%的被调查者认为符合实际情况，其中10.85%的人认为完全符合实际，45.54%的人选择“比较符合”实际。由此可见，仍需加大对权力的制约监督力度，强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子、增强不想腐的自觉。

纵观对大学行政权力监督与制约的调查结果，尽管40.7%的被调查者认为校内的行政权力已经受到了应有的监督与制约，但不可忽视的是，对此持“不确定”态度的人数比例也接近40%，说明行政权力的监督制约力度还远远不够。具体来说，存在权力制约权力不足，制度约束权力的作用弱化，以及权利制约权力的有效性差等三方面问题。

首先，权力制约权力不足主要表现为行政权力运行体系的内部监督松弛。以政治权力为根基的行政权力运行必然受到纪检监察等部门的党内监督，调查发现有48.6%的人对学校纪委在防治腐败方面发挥的良好作用表示认可，然而也有35%左右的被调查者对纪委的反腐作用表示“不确定”，可见纪委还需进一步加大反腐力度。与此同时，在不同层级、部门的行政权力间的监督与制约方面，选择“符合实际”（36.72%）与“不确定”（35.66%）的人数比例较为接近，说明行政权力体系内的自我监督尚未落实到位，内部监督还有提升空间。

其次，就制度约束权力的作用弱化而言，在“权力已经被关进制度的笼子里，受到了应有的监督与制约”方面，制度发挥的监督与制约作用得到了41.28%的被调查者的认同，然而还存在部分人（32.75%）对制度的作用持“不确定”的态度，可见，当前制度约束权力的作用仍不够强劲。关于信息公开制度的作用的调查结果又对此做出了清晰、具体的回答。在信息公开制度的落实效果方面，43.02%的被调查者认为学校已经进行充分的信息公开、权力已经在阳光下运行，但是有24.62%的人“否认”学校已经进行充分的信息公开，还有相当部分（36.24%）的被调查者选择“不确定”，由此可见，信息公开制度的确发挥了一定程度的监督作用，但却远远不够。信息公开制度承载《高等学校信息公开办法》，开始在高等教育领域得以落地执行。然而，自2010年《高等学校信息公开办法》颁布实施以来，政府干预下的高校信息公开已有十二年之久，高校是否仍然处于被动公开的状态，而且涉及基建、财物、招生等重点领域的公开内容是否处于完全透明状态，调查结果在一定程度上已对此给出了答案。如果高校没有从被动公开转变为主动公开，在公开范围上还存在较大的自由裁量权，随意性较强，那么信息公开制度就成为虚设的了。

最后，权利制约权力的有效性不足。以教职工代表大会为主的民主监督缺位，难以发挥对行政权力的有力监督与制约，最为直接的表现就是高达53.68%的被调查者认为教职工代表大会在民主治理与监督方面的作用不够明显，而对教代会的民主监督作用表示肯定的人数比例仅为16.48%。与此同时，认为“工会在发放福利、收取会费方面作用更为突出”的人数比例将近60%，民主治理与监督等具体的各项职能没有充分实现。而且，在教代会为教职工争取利益和权力方面，仅有7.36%的被调查者选择“完全符合”实际。调查结果表明，教代会在大学内部治理过程中并没有释放出民主治理的功能，教代会的功能还有待于挖掘，大学治理的民主化之路任重道远。

表3 行政权力的监督与制约状况

（四）行政权力的政策供给与执行状况

政策供给是保障权力合法与规范运行的前提与依据。大学行政权力与学术权力是大学治理结构中的重要组成部分，基于权力的政策供给关系着大学能否良性运行。调查发现36.83%的人认为大学行政化的问题得到了有效的遏制，34.3%的被调查者持否定态度，而且还有28.88%的人态度比较模糊，说明行政化问题尚未得到解决。近年来，国家、政府以及学校一直在去行政化的道路上努力前进，2010年国家颁布实施了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，2017年教育部再次发布了《关于深化高等教育领域简政放权、放管结合、优化服务改革的若干意见》，进一步推动去行政化改革的进程。调查发现有37.99%的被调查者《关于深化高等教育简政放权、放管结合、优化服务改革的若干意见》得到了有效落实，还有37.98%的人选择“不确定”，说明高等教育领域以外的其他人员很少关注该政策文件的颁布、实施。而且在“学校章程在大学运行过程中发挥了较好作用”问题上，选择“不确定”的人数比例达到35.27%，这更进一步说明了政策影响的广度与深度不够。有8.14%的人则表示“完全不符合”实际，由此我们应该反思章程在大学运行和治理上的作用与限度，章程是稳定的然而也是框架式的，而某一方面的具体政策可能在大学运行中发挥的作用更为实际。

行政权力的政策供给还出现“官本位主义”与“以学术为中心”的双重特点。在“制度与政策较好地体现了‘以学术为中心’的宗旨”问题上，9.69%的人认为“完全符合”实际，39.73%的被调查者表示“比较符合”实际，即49.41%的被调查者认为学校的制度与政策较好地体现了“以学术为中心”的宗旨，与此同时，也有将近50%的人表示学校的制度与政策较好地体现了“官本位主义”的特点，可见政策供给凸显了官本位与学术中心的双重取向。官本位与学术中心的价值取向几乎是并存的，也许多元权力成分之间的杂糅和均衡才是大学内部权力配置的黄金法则，虽然任何权力都该受到监督与制约，但是前提是要保障好学术权力，为学术人员、学术组织保驾护航，毕竟大学的底色是“学术”而非行政。

大学行政权力的良好运行不仅在于完备而有效的制度供给，更为关键的是制度能够按照既定的轨道被贯彻落实到位。调查发现，有一半左右的被调查者认为省级政府、学校或二级学院较好地执行了上一级制定的所有决策和制度，由此可见，从政府、学校到二级学院，政策和制度基本得到了贯彻和落实，但不可忽视的是，无论是政府、学校还是二级学院层面，均有30%左右甚至将近40%的被调查者对政策和制度的落实情况持“不确定”的态度。为此，如何在高等教育领域增强政策执行力是应该关注的重点话题。

表4 行政权力的政策供给与执行状况

（五）学术权力的政策供给与执行状况

“与国外相比，中国语境下的大学‘行政权力’不但包含了与职位相联系的制度化了的‘行政管理权力’，还将政治权力、政府权力以及部分学术权力内化其中，几种权力在大学内部交织在一起，构成了中国语境下的大学行政权力生态。”[9]因此，不仅要从大学行政权力自身进行状态描述与审视运行过程，也要从学术权力的角度剖析行政权力运行情况。

学术权力往往通过两种方式行使，一种是体现为教授的个体权力，另一种是依托某一学术组织，通常是以“委员”的身份参政议政，比如通过学术委员会、教授委员会等各类学术机构行使学术权力。调查发现6.59%的被调查者认为各级学术委员会的人员构成“非常合理”，认为“较为合理”的人数占总人数的42.52%，两者合计占到了总人数的近二分之一（48.84%）。可见，大学治理的行政化色彩并非想象中的那样严重。

教师评价与激励是学术权力政策的重要内容，具体包括教师的职称评聘、政策激励与惩戒制度。在职称评聘的自主权限方面，有62.41%的被调查者认为学术机构拥有足够的自主权，其中认为“比较符合”实际情况的人数超过所有被访者的一半（50.39%），认为“完全符合”的人数比例仅有12.02%。就职称评聘的工作程序与制度规则的公正性而言，56.01%的被调查者认为学校的人才聘任、职称评审工作能够做到公平、公正、公开，这体现了学术权力运行的公开度、透明度较高，但是也有接近16%的被调查者认为职称评审工作并未做到公正、公平，公开，旨在公正的治理现代化还有提升空间。在政策激励方面，“重科研、轻教学”的现象较为突出、政策的竞争力有待增强。针对“在制度设计上，学校对科研激励远远重于教学激励”问题，17.64%认为“完全符合”实际，选择“比较符合”实际的人数达到了总人数的一半左右（48.81%），二者之和将近70%，而认为“比较不符合”实际与“完全不符合”实际的人数比例分别为8.14%、3.29%，二者之和仅为11.43%，可见重科研、轻教学的现象依旧普遍存在于高校当中，教学与科研并重的大学理念某种程度上只是口号。就新教师聘任政策和待遇的竞争力而言，将近五分之一（18.41%）的被调查者认为竞争力较弱，认为完全没有竞争力的被调查者占到总人数的10.27%，二者合计为28.68%，这与持“不确定”态度的人数比例（29.07%）相当，反映了高校教师激励政策普遍缺乏竞争力，这也与当前较强的人才流动性的热潮遥相呼应。

在惩戒机制方面，对师德与学术不端问题的重视程度仍然不够。调查发现，对于“学校在职称评聘中实行了师德问题的一票否决制”，选择“完全符合”和“比较符合”实际的人数比例之和为57.56%，师德问题越来越受到重视。不可忽视的是，高达30.43%的人选择“不确定”。针对学术不端问题，13.57%的被调查者认为学校的惩戒机制非常严格，41.67%的人认为比较严格，二者比例合计为55.24%，这表明多数学校在学术道德与规范方面都呈现出严肃认真的态度。但不可忽视的是，还有高达31.2%的人保持“不确定”的态度，本次调查对象的专业分布具有多元化的特点，并非所有教师都对大学治理非常熟悉，为此选择不确定的比例较大。而且，在调查被访者个人对学术不端行为的态度时发现，对“只要不影响自身利益，就不在意别人是否有学术不端行为”这一问题，17.83%的被调查者持“不确定”态度，且认为“完全符合”和“比较符合”实际情况的人数之和占到总人数的33.34%，有一个庞大的群体对学术不端行为的认识是以利益为基础的，这就是学术不端、学术腐败的种子。

表5 学术权力的政策供给与执行状况

习近平总书记在党的二十大报告中首次提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”[10]面向第二个百年奋斗目标，只有通过高等教育的高质量发展，才能培养出杰出人才，才能有效推进原创性科技攻关、打赢关键核心技术攻坚战，最终实现高水平的科技自立自强。

无论是在规模上还是在实力上，在过去的十年中我国高等教育都取得了历史性成就。根据教育部公布的数据，2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%[11]，进入普及化阶段。2021年我国高等教育毛入学率为57.8%，在读人数4430万人[12]，规模居于世界第一。根据上海交通大学世界大学学术排名，2022年我国拥有世界前500名大学83所，拥有世界前200名大学30所，数量均位居世界第二。[13]

（一）高质量发展须进一步坚持和完善党的全面领导

当前，“治理主体结构稳定性不足是制约大学治理现代化的首要问题。”[14]行政权力配置不均衡等情况具有现实必要性和紧迫性，而高等教育高质量发展的根本保证在于坚持党的领导。[15]这也是扎根中国大地办大学和贯彻落实新时代党的教育方针的根本要求。[16]党委领导下的校长负责制是我国大学当前和今后长期时间内必须坚持的领导体制，这是由中国特色的政治领导体制决定的，也是我国高校领导体制长期探索的历史选择。[17]中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确指出，“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度”[18]。曾经有一段时间，高校实行“党委领导下的校长负责制”被认为是“双重领导”，认为两个一把手难以协调，甚至主张实行“校长负责制”从而忽略党的领导。但是历史和实践表明：“办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”[19]不断完善党的领导，才能真正坚持党的全面领导，提高党在教育领域科学执政、依法执政和民主执政水平，党才能始终发挥总揽全局、领导核心的作用。此外，有学者认为当前大学治理仍存在制度“悬而未决”的问题，党委“统一领导”与校长“全面负责”在工作上出现交叉点，导致大学内部行政权力在运行过程出现随意性、模糊性。[20]因此，要准确认识党委领导下的校长负责制的内涵、意义和要求，明确党委领导在大学内部治理结构中的核心地位，发挥书记和校长的“领头雁”作用。

“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”[21]坚持党的全面领导是不容置疑的，这也意味着办好高等教育事业关键在党、成败在党，党建引领大学治理，本质是将党的领导贯彻落实到大学治理的全过程、各方面。正因为如此，一些重要教育改革的部署也把党委责任放在了关键位置。2020年10月中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》中，在组织实施部分，第一项的第一句就非常明确指出：“各级党委和政府要加强组织领导，把深化教育评价改革列入重要议事日程，根据本方案要求，结合实际明确落实举措。各级党委教育工作领导小组要加强统筹协调、宣传引导和督促落实。”[22]教育评价改革的第一责任主体就是“各级党委和政府”，这一句话之中两次明确“各级党委”的责任，明确了党的领导地位，也就明确了党的责任。在教育治理、教育改革与教育评价的工作中，既要坚持党的领导，更要完善党的领导，只有加强和完善党的全面领导才能带领我们的事业不断前进。如果党委没有凝聚力、号召力，思想宣传和政策执行力就会打折扣。当前，“双一流”建设进入深化阶段，在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，既要将党建引领贯彻到大学治理的全过程、各方面，又要聚焦重点环节，以现代化的治理能力带动大学的现代化发展，从而突出“中国之治”，彰显“中国优势”。

（二）深化高等教育“放管服”改革，激发大学内部活力，助推大学内涵式发展

高等教育活动的材料与产品具有无形性的特点，活动过程是隐蔽的、难以看见的，也是难以控制与评价的。作为高等教育的核心功能，教学与科研活动也难以控制，结果难以预料，尤其是创造性的活动结果更无法完全准确地控制。“对处于不同组织层次的人来说，那简直就是隔行如隔山了。无论是居高临下，还是从外面观察，或者甚至是深入其内，都很难看清高等教育系统中哪些东西能够持之以恒，尤其是哪些东西正在发生变化。”[23]正因为如此，“自由”这一理念才在学术领域具有合法性，才强调学术自由——即把足够的自主决策权交给知识的生产者和发现者，那么在大学内部就是要把足够的决策权交给教师、科研人员和学生。莫迪在讨论英国大学时提出：“广义地说，在大学内部，流行的观点可以概括为‘知识即权力’。意思就是，在任何领域决定权应该为有知识的人共享，知识最多的人有最大的发言权，没有知识的人无发言权。”[24]今天的高等教育评价反对“五唯”原因就是，唯论文、唯项目、唯帽子等窃取了应属于学者的科研决策自主权，用外在的标准替代了内在创新标准。统一标准以论文多少论英雄，不仅会把高等教育事业引向歧途，而且会从根本上破坏学术生态，导致无人愿意真正潜心学术、从事创新性工作——学术生态被破坏的结果是，“发表论文”可能取代“科学发现”而成为首要目标。论文是组织的规定和要求，论文还意味着荣誉和财富，意味着更多的资源，但论文不能代替真正的理论创新和应用创新。创新活动是外部主体难以直接控制的，越是开创性的工作越是难以控制，一线科研人员的自主性和能动性就愈发重要。

为此，在简政放权的理念指导下，国务院五部委于2017年联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，这一部署一度引发社会各界的热烈讨论，被称为“‘放管服’新政20条”。[25]但是做了改革部署，远远不是实现了改革目标，在简政放权的道路上我们依然任重道远。高等教育体制改革总的方向是下放权力，把权力分布到、下放到省级政府、大学和教授手中，这样才符合高等教育活动的本质特征，而能够落实和改革到位依然是各级党委的重要责任。所以，在坚持和完善党的领导这一前提下，要明确学术治理的精髓在于学术自由、权力分散与底部沉重。

当前，高等教育领域“放管服”已经入“深水区”，在党的领导下，高校管理需由“集权型”向“分权型”转变、由“掌控”向“共治”转变、由“审批导向”向“服务导向”转变。[26]这三大“转变”需要高校内部具有治理理念的顶层设计和强有力的制度执行力，一方面，这是由党领导下行政权力自上而下的全面而系统的治理过程，“放管服”的政策供给繁杂且急促容易导致高校层面“接不住”权力下放的“重量”；
另一方面，大学现代治理结构的行政治理体系以服务为基本理念，以运转高效为基本要求，“放管服”改革的强有力执行是各项规章制度落地生根的突破口，不仅着眼于制度顶层设计的不足之处，也要关注制度执行面临的困境，高校内部各层级需要以求真务实的态度推动制度的落实。这也是高校实现自主办学以及治理民主化的必然要求。为此，高校通过“转变”落实好《高等教育法》中的“依法自主办学”原则，从而激发大学活力，[27]真正做到以教育治理现代化支持教育现代化，以教育现代化支撑国家现代化。[28]

高等教育“放管服”改革也与大学内涵式发展息息相关。大学治理的内涵随时代社会的变迁而变化，但其核心始终是平衡各利益主体的权力，并通过有效治理推动大学有序的发展。[29]大学内涵式发展注重大学内在的规律，致力于改善大学内部各要素关系结构，旨在提高高等教育质量效益的发展模式。[30]整体而言，“放管服”改革下，大学治理的关键议题在于探析治理结构和厘清利益主体间的复杂关系。需要注意的是，“放管服”改革并非放下一切行政权力，抛弃一切行政权力，而是让行政权力扮演好学术权力无法触及以及难以处理好的行政事务的角色。[31]

（三）引入多元权力主体，落实教授主导治学机制，阻止行政权力扩大化

组织管理的原则是效率与秩序，而学术研究的原则是自由与真理。在科层制组织的“理想模式”中，组织内部由上至下有着明确的上下级职责管理，在同一层次上，各个部门分工明确，各司其职。虽然学术权力在高校中占据重要位置，但就整个高校组织系统而言，学术权力与行政权力的交叉重叠共同描绘了高校内部权力行使的基本样态。[32]大学是个浓缩的社会，当前大学内部集权式管理导致的行政权力过大是大学治理的通病，校级领导享有稳固的“权力资本”，并倾向于将学术权力与其他权力杂糅在一起，结果往往出现用学术的思维处理行政事务，用行政的方式处理学术问题。“去行政化”的重点是减少官僚化模式对教育的干扰，维护学术力量的自主性与独立性，建立一套适合大学组织运行的管理制度。只有学术权力归位并对行政权力起到制衡作用，才能保证大学内部治理结构的优化与完善，从而促进高等教育高质量发展。[33]

“去行政化”意味着重构大学学术权力关系，提高教师参与大学治理的能力，其实质是落实教授治学[34]，树立学术权利本位的观念，并把思想自由视为不可侵犯的权利。[35]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“教授治学”等表述。“教授治学”是保障教授学术权力、提高其治理效率的主要思路，也是共治主义精神的体现[36]，防止用行政化的思维、科层制的办法来管理学术事务。另外，要重新审视行政权力在高校中的定位和理念，凸显行政权力对学术权力的支持与服务而非过去对学术活动的干预与控制。

作为高校的主体之一，教授在大学治理中的“缺位”易使学术权力弱化而行政权力膨胀。同时，高校大多数主要行政人员同时也是教授，“双肩挑”的身份未能将以教授为代表的学术权威作用体现出来。“去行政化”显然不是革除大学组织的科层制管理，也不是执行泛化的“教授治校”，而是要构建合理的权力结构模式并保证学术权力的良性运行，其中“分权共治”是完善大学内部治理的重要途径。[37]如果理顺权力关系、关注权力结构属于静态的治理结构，那么“分权共治”则是动态的治理过程。动态的治理可以很好地将配置性资源和权威性资源结合起来，使资源的运作有了相应的约束以及活力。[38]不同主体具有差异性的定位、视角和职能范围[39]，这种通过引入外围力量的积极响应充分体现制度影响个体、个体行为也会影响政策的执行，进而形成一种向前推动的力量。多元参与、共建共治也是新时代大学治理现代化建设的重要趋势[40]，大学治理将不再只是学术力量和行政力量之间相互博弈，而是多元力量间的融合和较量。行政力量吸纳和融合学术力量，学术力量向行政力量倚靠，民主监督力量在学术力量与行政权力的较量中不再满足于被后者吸纳，而是更加强调参与、更加强调民主，市场和社会力量也在大学治理中发挥作用。这不仅要求学校有更为宏观和开放的顶层设计，而且能够给予院系充分的治理能力信任和适当授予行政权力。

（四）优化权力监督机制，发挥民主管理与监督的作用，提高治理有效性

孟德斯鸠曾指出：“所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”[41]高校行政化的根源在于缺乏对行政运行机制的有效监督，纷繁复杂的高校管理事务的风气，使得高校行政管理体制泛化程度加剧。僵化的科层制严格采用“命令-服从”执行模式，推崇高层决策者的权威和基层执行者的服从。这种模式一方面容易导致政策执行者不折不扣地执行错误的或有瑕疵的指令进而造成损失，另一方面使行政系统产生了“唯上不唯实”的行事作风，接到指令只顾完成任务不顾实际效果、为执行而执行，产生了形式主义的不良风气。与此同时，各部门过度关注程序的先后顺序、避免违规担责，使得执行效率大打折扣。这种权力的泛化是监督管理体制缺乏所产生的不良后果，教育腐败问题越发严重，影响了高等教育的质量。没有受到监督的权力容易被滥用，其最终结果是大学治理失序。[42]因而，优化高校权力监督机制，构建教师参与民主决策、民主管理、民主监督的有效机制是高校去除过度行政化、完善内部治理体系的有效手段。[43]

监督工作是一项系统工程，需要平衡权力主体间的关系，若学术权力与行政权力失衡甚至行政权力凌驾于学术权力之上而形成上下级关系，那么监督机制便形同虚设。大学治理要调整行政权力的定位和理念，把行政权力对学术活动的干预和控制转变为对教学、科研、人才培养等工作的支持和保障，突出行政权力对学术权力的服务和协调职能。这两者不是“谁领导谁”，而是如何相辅相成以形成发展的合力。在优化监督机制中，这既依赖于监督机构的统筹谋划，也需要各种监督主体各司其职，要以建立有序的关联结构为抓手，明晰各监督主体的监督责权，明确教授治学的规则与职责，对教授在学校、学院等不同层级的权力作出科学合理的定位与划分，以避免形成以教授为中心的“学术霸权”。同时，注重发挥以教职代会为基本形式的校内民主管理和监督作用，大学教职工代表大会制度是我国全过程人民民主在教育领域的制度创新和重要实践，搭建了学校教职工参与校内民主管理和监督的有效平台。要切实保障教职工代表大会的功能履行，鼓励教职工对涉及学校发展的方方面面提出合理化的意见和建议，有针对性地开展问题调研和磋商解决，完善监督反馈机制。

（五）加强信息公开，克服科层管理的缺陷，推动大学的智慧化治理

大学治理能力现代化不只是制定政策、分发手册，要将实践蓝图落地并增强制度执行力，信息化的方式必不可少。[44]当前我国高校建立了严明的科层管理制度，并形成一种“科层—熟人”混合管理模式[45]，部分高校的制度执行杂糅了个人意志甚至按照领导指示办事，易滋生徇私舞弊、贪赃枉法等现象。层层递进的组织结构还易导致信息阻滞、信息不对称等问题，这会使得治理变得过度机械化与刚性化而不利于大学内部各权力主体各司其职、协同合作。在大学治理的实践中，信息技术凭借其对数据的整合分析和快速传递，提升了决策的科学化水平和执行的效率。因此，要积极关注其在信息公开方面的优势和作用，扬长避短，以信息化建设推动各项工作的公开化。

智能化时代的到来为大数据技术助推大学治理走向智能化提供了方式、手段和方法，并在治理的各个环节发挥数据的有效支撑作用。信息技术在为明晰行政权力和学术权力的边界以及发挥利益相关者参与大学治理起到“加速器”和“助推器”的作用[46]，也将会慢慢影响着大学的治理结构、治理过程和治理效率。[47]一方面，大学治理需要打造全覆盖、多层次的信息公开平台，公开干部任免、财务状况等涉及师生利益的信息。这也是保障民主参与和监督的有力途径，将违反法律法规、违反学校规章制度等信息汇集为“负面清单”以起到警示作用。另一方面，要建立统一的信息建设标准，避免求大求全的价值取向。因为如果学校各部门各有一套信息系统体系，“信息孤岛”的难题不但没有得到解决，反而困在了各种电子设备之间，使教职工沦为“技术的奴隶”，也易使信息技术沦为管理者的“攫取之手”，例如通过电子设备，教职工可能随时面临上级的命令、繁乱的消息而演化为24小时的工作模式。同时，构建信息系统要“因校制宜”，一味地投入资金扩大信息系统的建设而未重视信息系统的成效，只会使得信息建设成为一种负担。为此，要以高校信息建设的战略定位和数字化发展理念为指导，逐步解决信息孤岛和信息垄断的困境，形成权力监督和约束，从而提升制度建设水平。

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