非正式制度与治理：一个比较研究框架——前沿理论、中国实践与研究前景

◎邓大才，王墨竹

华中师范大学 中国农村研究院，武汉430074

近年来，在世界范围内引起政策制定者和学者注意的一个重要现象是：在国家试图推行的正式治理方式之外，还存在大量具有制度特征的非正式安排及治理。这不仅是转型国家特有的现象，即使在治理体系现代化程度较高的发达国家也较为常见。宗族、裙带关系、腐败、庇护关系、世袭制等，都是广泛存在于国家治理中的非正式制度安排，它们对国家治理产生的影响不容忽视。

非正式制度研究最早出现在西方学界。最初，非正式制度被赋予消极意义。在马克斯·韦伯的国家理论中，传统国家中的习惯性制度、非国家行为者是现代国家发展的阻碍，加强正式制度、建立科层制是通往现代国家的必由之路[1]。工业革命以来，部分发达国家在政治、经济发展方面取得成就的经验，不断强化了正式制度的正当性和必要性，许多学者、政策制定者试图用正式制度决定论指导发展中国家的民主转型和制度建设，从而全面取代发展中国家传统的、习惯性的、非正式的制度安排，然而，在这一过程中，出现了大量制度“水土不服”现象，部分发展中国家甚至沦为“失败国家”。

随着实践的发展，特别是新制度主义的出现，西方学者也对正式制度决定论进行了批判和反思。21世纪以来，西方学界在失败国家背景下研究非正式制度，达成的基本共识是：无差别地取消非正式制度，摧毁的不仅是非正式制度本身，更破坏了发展中国家具有潜力的、受到广泛认同的治理基础，可能给国家和社会治理带来更大的麻烦[2]。还有学者进一步指出，非正式制度是失败国家用以恢复法治的有效方法，是失败国家的法治[3]。

与之形成鲜明对比的是：改革开放以来的中国在国家制度建设和政治现代化方面均取得了长足进步，形成了以马克思主义为指导的、植根中国大地的、具有深厚中华文化根基的中国特色社会主义制度和国家治理体系，实现了“中国之治”。中西方学者都试图寻找“中国之治”的制度答案。一些西方学者将中国视为单一的、决策权高度集中的政治体制，认为其除了正式的行政体制以外，几乎没有非正式制度和非正式治理的空间[4]。因此，许多研究将中国维系社会稳定和政治秩序的原因归结为全能主义治理模式对社会事务的大包大揽[5]、经济实力增强后国家治理制度化水平的提高[6]等。部分中国学者和熟悉中国的西方学者在研究中国的适应性治理[7]以及中国政治体制的包容性、协商性[8]等问题时，才涉及中国的非正式制度和治理方式。

总的来看，中西方学界对改革开放以来中国非正式制度和治理的研究广度和深度还有较大提高空间。一方面，非正式制度往往发生在国家能力薄弱、正式制度供给不足的脆弱国家，而改革开放以来中国的国家能力显著增强，为什么正式制度没有彻底取代非正式制度，中国国家和社会治理中的非正式治理现象依然广泛存在，其运行、功能、价值如何？另一方面，随着国家治理实践和治理需要日趋复杂化，非正式制度和治理的限度在哪里，如何保证非正式制度与正式制度间的良性互动？这些问题应受到更多关注。

(一)非正式制度的概念

伴随着新制度主义者对非正式制度的重视，非正式制度已成为政治学中颇具解释力的流行概念，但时至今日，其含义仍是相对模糊的。新制度主义学派的代表研究者道格拉斯·诺思(DouglassC.North)采用制度分析方法，最早给出了非正式制度的定义。他认为，非正式制度不是人们有意设计的，而是人们在长期交往中自发形成并被无意识接受的行为规范，包括意识形态、价值观念、伦理道德、风俗习惯等，其实施依赖于成员的自愿而非外界的强迫[9]49-50。

诺思之后，非正式制度的概念被不断发展并逐渐变得复杂。一种观点是将非正式制度等同于“文化”，认为非正式制度就是文化中的固有规则，是对适当的或正常的行为进行的非书面规定[10]。一种观点采取国家与社会二分法，将制度区分为国家制度与非国家制度，分别由国家执行与非国家执行，其中“非国家的”就是“非正式的”[11]。一种观点根据制度的执行方式进行定义，将自我执行的制度视为非正式制度，第三方(通常是国家)执行的制度视为正式制度[12]；
还有一种观点从政策过程角度定义非正式制度，认为非正式制度应包含非正式的决策框架(在非正式的机构、组织、网络中进行决策)、非正式的政策制定过程(进行非正式的活动、会晤、妥协)、非正式的政策结果(产生非正式的影响)[13]。Helmke和Levitsky从比较政治学角度给出了正式和非正式制度的定义，正式制度是“被广泛接受的、公开编纂的规则，通常是由官方渠道建立、传播和执行的(如立法制度、行政制度、司法制度、官僚制度等)”，非正式制度是“社会共享的规则，通常是不成文的，是在官方认可的渠道之外创造、沟通和执行的(如委托主义、裙带主义、庇护主义、社会资本等)”[14]。

(二)非正式制度的产生根源

非正式制度的产生根源与个体的思维定式和对秩序的偏好有关。制度发生学观点认为，制度是由各类偏好组成的，是将个体偏好集合起来的手段[15]47，这一看法与制度是“自生自发的秩序”[16]“固定思维习惯”[17]139等较为接近。March和Olsen认为，个体偏好具有内生性，个体在参与制度之前就拥有了自己的偏好，这些偏好来自文化、价值观、习俗[18]。个体在潜意识或思维定式中认为，自己应当遵守这些不成文的规定，经过长期的、重复的行为选择，这些偏好被内化为信念和稳定的行为模式——非正式制度[15]242。非正式制度在个体层面的实施有赖于个体的道德判断和道德感[19]。只要违反了规则，不论是习俗的还是成文的，都会在人们的心中产生消极的道德感，如内疚感、耻辱感和焦虑感，从而发挥约束个体行为选择的作用。

非正式制度的产生根源与集体采取集体行动的偏好有关。制度的形成和运行不能离开其适用的背景，有学者将这种背景的范围称为“认知共同体”[20]。共同体通过集体行动实现自身目标，但大多数共同体对集体行动的偏好不是天然存在的(除了基于“特殊信任”的血缘共同体和基于“普遍信任”的信仰共同体以外)，非正式制度是克服集体行动困境的重要激励。在广泛的日常实践中，重复的、不成文的非正式协定往往能够更有效地在共同体成员之间促成稳定的期望和行动方式，当成员违反非正式制度时，会遭到来自共同体内部的舆论谴责、人身攻击、社会隔离等社会实施方式的制裁[21]。可以说，一方面，非正式制度促成了集体偏好的形成；
另一方面，非正式制度也根源于集体偏好。

非正式制度的产生根源与正式制度有关。其一，非正式制度产生于弥补正式制度的不足。正式制度以明确的、预设的通用参数约束或激励行动者的行为，但由于正式制度的执行成本高、灵活性差，行动者和组织会策略性地安排、设计非正式制度，以降低成本、加快工作、解决正式制度未能预料到的问题[22]。其二，非正式制度产生于绕开正式制度的“次优方案”。有时正式制度本身是健全的，但行动者和机构缺少实施正式制度的权力，或者预期到正式制度的执行将产生不利于自己的后果，此时创设非正式制度是绕过正式制度的“次优方案”[14]。其三，非正式制度产生于正式制度，正式制度本身具有的模糊性以及正式制度执行过程中的世俗化、习惯化，都会导致新的非正式制度的产生[14]。

制度研究是政治学研究的核心，特别是新制度主义兴起后，一时间几乎所有政治学者都成为制度主义者[23]。制度主义对于非正式制度的研究，经历了从旧制度主义到新制度主义的发展历程。在这一过程中，非正式制度的概念由模糊到清晰，其重要性由边缘到与正式制度并立。时至今日，非正式制度理论已经成为制度主义“工具箱”中的重要内容。

(一)第一阶段：旧制度主义对非正式制度的模糊认识

旧制度主义可以上溯至古希腊政治哲学家对政体和制度的观察，以及利用观察结果为设计更好的制度提出建议[15]3。由于旧制度主义的历史跨度过长，本文所指的旧制度主义特指从19世纪后期到20世纪上半叶，新制度主义出现前的几十年间里旧制度主义学者及其理论观点。最近的学者认为，旧制度主义的研究视角是法律主义的、结构主义的、整体主义的[15]8-13。法律主义视角使旧制度主义者将研究重点放在国家与社会之间正式的、成文的法律关系上[24]；
在结构主义视角下，社会成员的任何行为都是由正式规则、正式程序、正式制度结构所决定的[25]；
在整体主义视角下，较多研究国家整体性的、宪法性的、正式性的制度部分[26]。总的来看，旧制度主义的研究重心是正式制度，但是旧制度主义者并非没有注意到非正式制度，旧制度主义代表性研究者凡勃伦(ThorsteinVeblen)将制度定义为“人们所共有的现存的思维习惯，包括惯例、习俗、行为规范、权利和财产原则”[17]139。可见，旧制度主义的制度定义中已经具有了对非正式制度的模糊认识，只是尚未将非正式制度作为单独的对象进行研究。

(二)第二阶段：新制度主义中的非正式制度研究议程

1.理性选择学派将非正式制度作为独立的研究对象

与旧制度主义“正式结构决定行为”的观点不同，新制度主义认为，行动者的理性选择决定行动，而约束条件影响理性选择。理性选择理论创始人JohanP.Olsen认为，在成员关系紧密的组织中，成员行为更多受到内在约束(如道德观念)制约，而在社会化程度较高的地方，则需要外部约束(社会歧视、丧失地位、逮捕等)发挥作用[27]。在理性选择学说的基础上，诺思较早地将非正式制度与正式制度进行了区分，他认为，制度影响个体行为的核心在于约束与执行机制，不同的约束与执行机制会产生不同的制度[9]41。诺思指出，正式制度是人们主动设计的、有意规范化的、带有强制性的规则，包括政治(及司法)规则、经济规则和合约，有赖于正式机构监督实施；
非正式制度并未经过人们的有意设计，是人们在长期交往中自发形成并被无意识接受的行为规范，包括意识形态、价值观念、伦理道德、风俗习惯等，其实施依赖于成员的自愿而非外界的强迫[9]44-59。自此，非正式制度被作为单独的概念和研究对象而提出。

2.公共选择学派对非正式制度理论的发展

公共选择学派介于经济学和政治学之间，在经济学界被归为新自由主义阵营，在政治学界被归为新制度主义阵营。与旧制度主义的“国家”中心观不同，公共选择学派强调以社会为中心；
与理性选择理论一致，公共选择理论也遵循理性人假设。因而，非正式制度也成为其重要的研究对象。

从加勒特·哈丁(GarrettHardin)《公地的悲剧》发表以来，公共选择学派一直围绕“如何解决集体行动的困境”这一问题进行研究。奥尔森(MancurOlson)并没有直接提出非正式制度这一概念，但他所谓的“选择性激励”本质上就是一种非正式制度。他建议将大集体分化成小集体，在小集体中对不同类型的人采用社会制裁或社会奖励等选择性激励，以引导个体的理性行动，克服集体行动中的搭便车问题和集体行动困境[28]。

奥斯特罗姆(ElinorOstrom)在集体行动和公共池塘治理领域开发出公共事务的自主组织和自主治理理论。她研究发现，信任与互惠是人们进行自主治理的内在基础，而信任和互惠更多地产生于非正式互动，更容易产生于非政府行为者创造的政府之外的机制中，而不是由正式的权威结构强制安排[29]。

帕特南(RobertD.Putnam)则将“社会资本”视为解决集体行动困境的另一条出路，这进一步丰富了非正式制度的理论资源库。帕特南认为，社会资本是社会关系网以及与此网络相伴而生的互惠和信任的交往规范[30]。社群成员之间的相互联系、信任可以促进集体行动的形成，成员之间的经济社会网络可以提高集体行动的能力[31]。

公共选择学派的非正式制度研究内嵌于他们对克服公共利益困境问题的研究之中。他们充分认识到非正式制度对于避免机会主义、促进集体行动、增强公共精神的重要性，并提出了许多具有启发性的概念和理论。

3.新制度主义比较政治学以制度分析方法“重新发现”非正式制度

比较政治学经历了从行为主义到新制度主义的演进路径，这一点在国内外学术界已经达成广泛共识[32]。在新制度主义比较政治学中，制度分析方法的引进继承了行为主义者对可观察行为的研究，并补充和完整了对政治行为的研究[32]。

2004年，GretchenHelmke和StevenLevitsky发表论文《非正式制度与比较政治：一个研究议程》，采用比较政治学中的制度分析方法进行了非正式制度研究，从比较政治学视角界定了非正式制度的内涵和外缘，并提出了正式制度与非正式制度互动的类型学框架。

Helmke等人从“是什么”与“不是什么”两个方面界定了非正式制度的内涵与外缘。前文提到，非正式制度是“社会共享的规则，通常是不成文的，是在官方认可的渠道之外创造、沟通和执行的”[14]。进一步，他们批评了将非正式制度视为正式制度的“剩余类别”的观点，认为非正式制度不是薄弱的制度、不是非正规的行为、不是非正式组织、不是绝大多数文化现象[14]。

Helmke等人的观点代表了新制度主义比较政治学者关于非正式制度的认识，即强调非正式制度本身具有的制度特征，采用窄口径界定非正式制度。由此产生的一个有趣论断是“非正式制度是正式的(制度性的)”。具体而言，如果某种非正式行为缺少规则、约束等制度的表达，则不应被视为非正式制度；
非正式制度的确是在国家之外运行的，但非正式本身是正式的，并且对于非正式制度的参与者来说也是正式的。

自此，非正式制度逐渐从文化模式、社会模式、个人行为模式中分离，这为进一步解释正式结构之外的、更广泛的社会行为模式和治理现象奠定了基础。

新制度主义的比较政治学在重新发现非正式制度的过程中，不仅划定了非正式制度的内涵、外延，还从不同维度探讨了非正式制度与正式制度的互动关系。事实上，非正式制度本身固然很重要，但更具研究价值的是其与正式制度互动的方式，以及其在治理进程中促进或阻碍治理目标实现的方式。

(一)非正式制度与正式制度的互动理论

现有研究表明，非正式制度与正式制度以复杂的方式相互作用。Zenger等人以制度间互动产生的结果为标准，将正式制度与非正式制度的互动区分为“解决问题的互动”和“导致问题的互动”[33]。Helmke和Levitsky进一步考虑了制度互动的复杂性，以制度有效性和制度目标一致性为标准，提出了正式制度和非正式制度互动的类型学[14]。在该类型学中(如图1所示)，正式制度与非正式制度的相互作用构成了四种关系模式，即竞争(Competing)、替代(Substitutive)、适应(Accommodating)、互补(Complementary)。

图1 非正式制度与正式制度的互动方式 注：此图出自Helmke和Levitsky于2004年发表的论文《非正式制度与比较政治：一个研究议程》，笔者翻译后制成中文图表。

“互补”是非正式制度与正式制度的理想互动形式，非正式制度与正式制度并存且相互支持。互补关系有两个层次：其一，非正式制度对正式制度起到补充作用，与正式制度目标一致的非正式制度能解决正式制度无法顾及的偶发情况，弥补正式制度的不足之处；
其二，非正式制度是正式制度发挥作用的支撑条件，非正式制度创造了遵守正式制度的动力，否则正式规则可能仅作为“羊皮纸卷”而存在[34]。例如，一套行之有效的宪法，不仅需要自身良好的制度设计，还需要将宪法建立在公民所认可的一套共同期望之上[35]。

除此之外，还有另外三种互动形式：当正式制度趋于无效，且非正式制度与正式制度没有一致的目标时，非正式制度的参与者会公开违背正式制度，从而导致两种制度的竞争；
当正式制度趋于无效，但非正式制度与正式制度追求的目标一致时，非正式制度的参与者会试图用非正式制度取代正式制度；
当正式制度有效(这意味着非正式制度的参与者无法公开反对正式规则)，且非正式制度与正式制度追求的目标不一致时(这意味着非正式制度的参与者内心并不同意正式制度)，那么非正式制度的参与者就只能适应(或者容忍、包容)正式制度，但同时又试图调和或修改正式制度产生的效果。

(二)非正式制度与正式制度互动理论的前沿应用

前文提到的制度互动类型学从理论维度对非正式制度与正式制度互动中可能存在的情况进行了分析。在此基础上，学者们相继从不同应用维度探索了非正式制度与正式制度的互动关系以及其对社会行为、治理目标产生的影响。概括起来有以下六种视角。

1.目标与绩效视角

为什么有时候人们的彼此合作很容易，而有时候却很难？非正式制度与正式制度的互动影响交易成本的理论可能提供了答案。Coase等新制度经济学家将人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本称为交易成本[36]，也即人与人的关系成本。交易成本(k)是行为者目标不一致的程度(gi)与绩效的模糊程度(pa)的乘积，公式表达为k=f(gi×pa)[37]。在此公式基础上，有学者测量出不同类型社会互动的交易成本[38]。

图2展示了不同类型社会互动的交易成本。在混乱状态中，行动者完全失去协调，也完全没有绩效，交易成本最高(k=5×5)；
在先锋运动中，行动者目标一致、绩效清晰，交易成本最低(k=1×1)；
临时交换(k=1×5)和宗族(k=5×1)分别具有目标一致性和绩效清晰性，其交易成本均为5。除了上述“纯粹的”社会互动类型以外，还有五种混合的社会互动类型，其交易成本自低到高分别是志愿者协会(k=2×2)、市场(k=2×4)、人际关系网络(k=2×4)、组织间网络(k=3×3)、官僚机构(k=4×4)。

图2 不同类型社会互动的交易成本 注：此图出自Michael Brie和Erhard Stolting所著、收录于《非正式治理国际手册》的文章《正式机构和非正式机构安排》，经笔者翻译并进行微调后制成中文图表。

该研究带来两个方面启示：其一，人际关系网络等非正式结构在塑造信任、阻止不法行为方面的作用是显著的，这直接影响到不同社会互动的交易成本，例如，在先锋运动、志愿者协会等团结性组织中，组织成员的个人偏好和利益与组织的生存和盈利能力相一致，且成员高度认同组织的目标，类似于帕特南所说的“社会资本”便在这些组织中产生，交易成本也相应降低；
其二，运用非正式制度与正式制度的关系理论，能够更好地改善工商企业和其他组织、机构的运作方式，当组织面对的任务越困难，维护社会互动模式的成本就越高，越需要创设非正式结构用以协调成员与组织的目标、明确绩效要求，从而降低交易成本，实现组织目标。

2.治理主体和治理方式视角

政府主体与非政府主体如何进行治理？根据主体属性(政府与非政府)、方式属性(正式与非正式)，可以构建一个不同治理主体如何进行治理的类型学框架[39]，如下页图3所示。

图3 正式治理与非正式治理的类型 注：此图出自Lhawang Ugyel于2018年发表的论文《整合正式和非正式制度：建设太平洋岛屿国家的健康社区》，经笔者翻译、重制为中文图表。

第一类是正式政府治理，包括国家和各级政府行为者根据正式的成文制度进行的治理；
第二类是正式非政府治理，包括非政府组织(NGO)开展的治理活动；
第三类是非正式政府治理，包括政府引导下的社区自治；
第四类是非正式非政府治理，包括无政府引导的社区自治、纯粹自发形成的志愿者团体等。

图3展示的框架为全面理解治理主体与治理方式的关系提供了帮助。事实上，政府主体和非政府主体都在实践着正式治理与非正式治理，政府治理不一定都是正式的，非政府治理也不一定都是非正式的。需要注意的是，该框架对实际中的多样化情况采取了简化处理，在实际的治理过程中，这些类别可能有重叠之处，进而产生更多的交叉类型。

3.规则执行方式视角

制度如何执行、谁来执行，在违背制度时如何进行制裁？在传统的理解中，由国家执行的(外部执行的)规则属于正式制度，由社会自我执行的(内部执行的)规则属于非正式制度[40]。新的研究表明，国家执行的也可能是非正式制度，而社会自我执行的也可能是正式制度。制度的构成要件有两项：一是制度内容成文与否(正式或非正式的)；
二是违背这项制度时的制裁由谁执行以及如何执行(内部执行或外部执行)。将上述二者进行组合，可以得到社会规则的类型学[41]，如图4所示。

图4 社会规则的类型 注：此图出自Stefan Voigt于2018年发表的论文《如何识别非正式制度》，经笔者翻译、重制为中文图表。

社会规范依靠社会自我执行，其内容往往是不成文的、非正式的；
私人仲裁组织在进行仲裁时，经常参考的是成文法、行业标准、专业性准则，但它不依赖国家实施外部制裁；
绝大多数成文法是正式的，且由国家负责强制执行；
在成文法之外，还有相当一部分“法律”是模糊的概念、导向性的理念，如“公平的价格”“妇女儿童的最大权益”“公共利益最大化”等，它们很难被评估，有时甚至不成文，但依然由国家负责执行。上述分类，实际上呈现了不同规则作用下的四种治理方式，即依靠社会规范的道德治理、依靠成文法的依法治理、私下裁判的仲裁治理以及具有灵活裁量权的模糊治理。这些治理方式所依据的规则不同，发挥治理作用的方式不同，各有利弊，需要在实际运行中进行判断。

4.公共物品供给主体和供给能力视角

公共物品供给主体的供给能力的不同，如何影响不同供给模式的形成？目前，大部分学者承认，国家主体和非国家主体均发挥着提供公共物品的功能，但供给能力存在差异。以提供社会福利为例，Cammett和MacLean将不同水平的国家能力与非国家主体能力结合起来，研究了“国家—非国家”关系下的社会福利供给模式，即国家主导供给(Statedomination)、合作(Coproduction)或委托供给(Delegation)、替代供给(Substitution)、拨款供给(Appropriation)[42]。图5展示了该分析框架。

图5 国家与非国家主体供给社会福利的类型 注：此图出自MacLean和Cammett于2017年发表的论文《新自由主义民主化、殖民遗产和西部非洲非国家主体供给社会福利模式的兴起》，经笔者翻译、调整后，重制为中文图表。

在政府机构强大、非政府组织力量薄弱的地方，社会福利由国家主导供给，国家控制着与社会福利有关的融资和服务渠道；
在国家与非国家主体都具备较强能力的地方，社会福利依赖于合作或委托供给，这时政府与非政府组织为提供社会福利进行联合融资、联合服务，或者由政府授权非政府组织进行融资和服务；
在国家能力较低、非政府组织能力较强的地方，非政府组织有能力和意愿承担提供社会福利的职能，出现替代模式；
当国家与非国家主体供给社会福利的能力都较低时，只能依赖个体之间的非正式互惠关系，个体之间通过赞助、赔偿、经纪等方式进行供给。该研究说明，国家通过正式制度供给公共物品不是唯一的方案，国家能力较低的地方更应该重视非国家主体公共物品的供给能力，发挥非正式制度的作用。

5.性别政治视角

在推动性别平等方面，正式制度与非正式制度的互动带来不同的制度结果。GitaSen提出了一个分析正式制度与非正式制度互动影响性别平等目标的框架[43]，该框架区分了支持或反对性别平等的正式制度和非正式制度之间不同的互动类型，为政府当局和国际援助组织更好地设计保障性别平等的正式制度提供了帮助，如图6所示。

图6 正式制度与非正式制度影响的性别平等状况 注：此图出自Gita Sen于2017年发表的论文《非正式制度：社会规范如何帮助或阻碍发展》，经笔者翻译、调整部分内容后，重制为中文图表。

图6中的框架包含两个变量：一是社会中固有的非正式制度是否支持性别平等；
二是国家的正式制度支持性别平等的程度(无支持、弱支持、强支持)。在上述变量组合下，一国在性别平等方面可能出现六种表现，即非正式制度支配的性别不平等、非正式制度推动的性别相对平等、非正式制度替代推动的性别平等、制度竞争下的性别不平等、制度妥协下的性别相对平等、制度互补下的性别平等。可见，推动性别平等的进程需要正式制度和非正式制度共同发挥支持作用，任何一方的缺失，都可能造成不平等或只达到相对平等。

6.街头治理视角

正式制度与非正式制度的互动，也可以解释街头治理中政府与小贩的不同策略导致的治理结果差异。小贩没有固定的经营场所，在政治经济环境中处于边缘地带，政府监管往往需要付出较高的成本，许多时候只能通过谈判达成临时的、非正式的协议。SallyC.Roever总结了政府与小贩采取的不同策略产生的不同治理结果[44]，如图7所示。

图7 街头治理的类型学注：此图出自Sally C. Roever于2015年出版的著作《谈判的形式：秘鲁的非正式制度、市场和国家》，经笔者翻译、重制为中文图表。

作为变量之一的政府策略，可能是全面性的(Comprehensive)或特殊性的(Particularistic)。全面性的政府策略是“一竿子插到底”，政府向管辖区域内所有经营者颁发准入证书、许可证、强制收取税费。特殊性的政府策略是“选择性的”，政府单独与某些经营者达成形式上的协议，并有选择地进行执行。另一个变量是小贩策略，可能是团结的(Unified)或个体化的(Individualized)。个体小贩既可能各自为政，也可能组成行业协会、团体以争取更好的待遇和政策。由此，可能出现三种街头治理的方式，即行业治理(SectoralGovernance)、街头治理(Street-LevelGovernance)、冲突(Conflict)。

行业治理是较为稳定的治理模式，政府需要提供一视同仁的正式制度，并以强制力保证制度执行；
同时小贩也成立行业组织，共享一致的行业目标，产生自我执行的非正式规则。街头治理是一种非正式治理模式，街头官僚与小贩个体通过谈判达成碎片化、临时性的非正式协议，一旦条件发生变化，这些协议就可能遭到违背。除了上述两类以外，政府的特殊性策略与小贩的团结策略，政府的全面性策略与小贩的个体策略，都可能导致冲突的发生。

上述六项研究均是对非正式制度与正式制度互动理论的应用，虽然它们的研究议题各不相同，但采用的方法是一致的，即制度互动框架下的制度分析方法。并且，上述研究展示了非正式制度与正式制度互动的三大研究方向，即制度互动与社会行动、制度互动与治理方式、制度互动与治理结果。下页图8对上述内容进行了总结，可见非正式制度与正式制度的互动研究的丰富内涵和价值。

图8 非正式制度与正式制度互动的理论应用来源：作者自制

伴随新制度主义的发展，非正式制度和治理问题得到了前所未有的关注。非正式制度的研究中不断涌现出新方法、新框架、新概念，开辟了制度分析的新途径，为新制度主义和政治学主流贡献了理论增量。

(一)非正式制度和治理研究形成了两条方法路径

一是“关于非正式制度的研究方法”。一部分学者采用包含文化、习俗、价值观等在内的宽口径标准界定非正式制度，将非正式制度视为正式制度的相对概念，强调非正式制度的“非正式性”，并以“非正式性”为线索研究非正式制度的非正式动机、非正式表现、非正式后果等。虽然采用这一方法比较容易发现和识别非正式制度现象，但也很容易导致非正式制度的概念泛化和边界模糊。

二是“以非正式制度本身作为方法”。21世纪以来，比较政治学制度分析方法被广泛应用于非正式制度研究，一部分学者采取较窄的定义口径，强调非正式制度的制度性、规则性，将非正式制度本身作为研究对象，从制度发生学、制度互动、制度间的作用方式、制度变迁等角度进行非正式制度研究。

(二)非正式制度和治理研究推动了分析框架的多样化

“国家—社会”关系框架曾经是分析政治社会现象的主流框架，这一框架将国家与社会视为各自具有独特结构、运行逻辑和边界的实体，二者是非此即彼的二元关系。为弥补“国家—社会”关系框架的不足，理论界又相继出现了“过程—事件”框架、“结构—功能”框架等方案[45]，“正式制度—非正式制度”分析框架也是替代“国家—社会”关系框架的一种尝试。“正式制度—非正式制度”框架具有互动性，为分析制度互动提供了可能，制度互动发挥着影响行为方式的重要作用。同时，“正式制度—非正式制度”框架具有可拓展性，基于“正式—非正式”这对基本关系，不断有学者提出新的分析框架，例如“正式—半正式—非正式”三元分析框架[46]、“制度—生活”框架等[47]。

(三)非正式制度和治理研究产生了许多分析性概念

运用“正式—非正式”分析框架和制度分析研究方法，学者们提出了社会资本、互补/竞争/替代/适应性非正式制度、非正式执行规则、非正式公共物品供给等众多分析性概念，还有许多非正式制度和治理研究被运用到优化社会互动、完善社会规则、分析治理方式、改善公共物品供给、推动性别平等等实践领域，产生了政策效果。也要注意到，现有研究大多集中于单一背景、单一议题、单一领域，推动非正式制度研究从单一议程转向总体议程的过程仍存在挑战。

在中国的制度体系和治理实践中，非正式制度安排和非正式治理现象十分丰富。多年来，中国学界的非正式制度和治理研究积累了许多成果，但仍需在中国实践的基础上加强与政治学主流理论的对话，发展出更适用于中国的方法，开发出更具有中国特色的框架，提出更具原创性的概念与理论。

(一)非正式制度与治理研究的中国实践

可以从层级维度、议题维度和路径维度，对中国的非正式制度和治理研究进行梳理。

一是层级维度。由乡土社会、地方和国家等三个方面构成，探讨了不同层面上中国非正式制度和治理的表现、起源。中国乡土社会中的非正式制度根源于传统文化，表现为关系、面子、社会网络、习俗、习惯性组织等。它们一方面塑造了乡土社会与国家正式权力竞争的“非正式权力”[48]；
另一方面，也帮助了农村社会获得公共产品[49]，提高村民自治效能[50]。地方是观察中国非正式制度和治理的重要窗口，有学者认为，中国的非正式治理源于地方性，一些地方党委、政府主要领导为了实现治理目标，会主动创设一些非正式治理组织和非正式制度，非正式治理被视为地方治理的政治结果[51]。国家治理层面的非正式安排一部分是被动产生的，例如，中国国家体制中集中决策和分散执行的结构，催生出上下共谋、因地制宜、灵活变通等非正式制度安排[52]。适应性治理理论则认为，中国的政治体制本身具有较强的学习能力、及时调整相应正式制度安排的能力、发展社会资本的能力[53]，常能见到政府及官员主动采取自主、灵活、非正式的方法应对国家治理中不断出现的新情况、新问题[54]。

二是议题维度。主要由行政体制的非正式运作、公共事物的非正式治理、非正式经济治理等三个方面构成，探讨了不同领域中中国非正式制度发挥作用的方式，以及非正式制度与正式制度互动的情况。在行政体制的非正式运作方面，变通式治理、选择式治理、统合式治理和说服式治理等非正式治理技术的出现，使行政体制呈现“非正式权力的正式运作”与“正式权力的非正式运作”并行的状态[55]。在公共事物治理方面，学者们发现在缺乏正式公共物品供给制度的情况下，中国农村社会形成了“连带团体”[56]、“社会习惯性记忆”[57]、“精英自主性”[58]等非正式制度供给公共物品的机制。在经济治理方面，有学者从宏观层面讨论了非正规经济的兴起对中国经济奇迹的贡献[59]；
有学者从微观层面研究了中国正式金融管理制度之外的“后街金融”[60]现象，即由于正式制度执行不力导致经济增长和私营企业发展出现非预期后果。

三是路径维度。由历史路径和变迁路径两个方面构成，探讨了中国非正式制度和治理的历史基础与演变特点。历史路径揭示了中国非正式制度和治理的延续性，在中国传统社会“双轨政治”的结构中，广大乡土社会依靠基于“礼之道统”的乡土之轨运行[61]，合作互助、解决冲突等事务需通过民间社团、准官员(胥吏、士绅阶层)、非正式纠纷解决机制(庭外居中调解)等进行治理[62]。时至今日，这种正式治理以外的治理进路依然在中国基层社会发挥着作用。变迁路径揭示了中国场景下，由自下而上的非正式制度与正式制度互动导致的“非正式制度—‘适应性非正式制度’—正式制度”，这一独特的内生型制度变迁方式[63]。

综合来看，层级、议题、路径维度等构成了中国非正式制度和治理研究的整体样貌，如图9所示。

图9 中国非正式制度和治理研究的构成来源：作者自制

(二)中国非正式制度和治理研究的发展前景

中国丰富的非正式制度和治理实践，为非正式制度和治理研究提供了良好的基础和广阔的前景，但由于理论背景、制度环境、研究对象等存在差异，中西方非正式制度和治理研究话语体系仍存在差异。推动中国的非正式制度和治理研究再上台阶，既需要扎根中国现实，也需要加强理论对话，进而为政治学主流理论贡献中国增量。

第一，应当更加注重在马克思主义理论指导下，构建适合中国国情的非正式制度和治理理论体系。马克思主义理论强调生产力决定生产关系，物质基础决定上层建筑，包括意识形态、道德、宗教等在内的非正式制度属于生产关系和上层建筑范畴[64]。因此，在讨论非正式制度和治理问题时，要结合改革开放以来中国从传统社会转向现代社会、从计划经济转向市场经济的实际，从转型经济社会结构出发，考虑制度传统和制度现实的统一或冲突，从而更好地在中国治理场域中理解非正式制度和治理。

第二，应当更加注重开发超越现象的方法，更加注重把非正式制度本身作为方法。中国政治社会中广泛存在的非正式制度和治理现象是理论研究的宝库，政治学、社会学、历史学等都以不同的方法涉足其中。如果不能从方法上跳脱对特殊性、片段化、碎片式非正式现象的关注，就无法涉及非正式制度的“制度”本身，较难产生具有说服力、解释力并且能与政治学主流理论对话的成果。为此，要更重视“以非正式制度本身作为方法”，以实现对非正式制度和治理现象的敏锐洞察、对非正式制度本身发挥作用的逻辑机制的深刻掌握。

第三，应当更积极地进行理论供给和解释性概念生产，特别是中层理论、中观概念。在前文中，为了较为清晰地呈现中国非正式制度的研究全景，区分了层级、议题、路径等三个维度，但实际上这些维度并非泾渭分明，而是糅合在一起的整体。从整体角度看，中国非正式制度和治理研究的成果多集中在微观、宏观层面，中层理论较少。在路径维度中，制度变迁大多聚焦于某个微观制度，历史路径则偏向国家、社会的宏观制度；
在层级维度中，乡土社会无疑是非正式治理研究的重心；
在议题维度中，大部分议题的落脚点是制度中的微观个体(官员、村民、企业主)。事实上，非正式制度和治理的中层理论、中层概念更有可能产生于中国地方改革和治理实践中。改革开放以来的行政权分权化、中央权力下放和经济私有化程度提升，赋予地方政府更大的权力和进行非正式治理实践的自由，地方层面的、具有中国特色的非正式制度和治理应得到更多关注。

第四，应当更加重视发挥非正式制度和治理研究的政策效应，引导非正式制度与正式制度互补互促、实现善治。非正式制度研究的一项重要内容是制度间互动及其如何影响社会行为和治理效能。中国研究者应更加注意观察在经济社会双重转型、国家权力向社会“回归”的背景下，非正式制度如何与正式制度间进行互动，并适时引导二者良性互动，推动正式制度与非正式制度共同构成的制度环境正向变迁，实现国家和社会的善治目标。

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