粤港澳大湾区内公办教师流动政策刍议
时间：2023-06-24 18:40:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
陈沛谕
深圳市龙岗区横岗高级中学 （广东省深圳市 518100）
正所谓“流水不腐，户枢不蠹”，任何行业和职业都需要保持一定的流动性才能维持其生命力与活力，这无论对行业整体还是从业者个体而言都具有价值，教师行业自然也不例外。相对而言，民办非编制内教师由于其相对较为灵活的市场化用工方式，行业内流动是比较充分和普遍的，与之相比，公办教师由于其“准体制内”和“吃财政饭”的有关属性，行业内流动是受一定限制的，甚至带有一定程度的“行政强制”意味。而粤港澳大湾区是我国参与国际竞争，建设世界级城市群和打造国际科技创新中心等重要发展战略的支撑区，公办教师是大湾区内各地市义务教育阶段的办学主体，公办教师队伍流动关乎区域内人才培养和智力支撑，教师队伍人才流动机制的建立需要有制度化政策的保障和支撑，以促进湾区公办教师队伍适度、合理流动。
1.1 内外流动
在本文语境下，这种流动类型主要有两种方式，一是指公办教师在教师行业与其他行业之间的流动。这包括其他行业从业者通过招考进入公办教师队伍，也包括公办教师离开教育行业去从事其他行业；
二是指教师在公办学校和民办学校之间流动。民办教师要进入公办队伍，一般需要通过专门针对社会人员的事业单位人员招聘才能实现；
而公办教师要转为民办教师，则需要放弃体制内的事业编制人员身份。
1.2 内部流动
公办教师的内部流动，主要有以下几种模式：一是计划性轮岗。计划性轮岗是指本区域教育行政部门出于均衡义务教育阶段教学资源的需要，用刚性的制度有计划地对区域内公办教师进行轮岗安排，这种岗位交流往往带有行政指导性质，一般会以细则的方式对轮岗的规模和范围进行明确，通常和教师职称评定、年度或者专项评先评优进行挂钩。二是帮扶性支教。帮扶性支教是指在政府出于定向帮扶教育欠发达地区（区域）的需要，将优秀教师阶段性地派遣到指定的教学岗位上。传统的帮扶性支教一般指跨行政区域的定向派遣，很多时候甚至是跨省支教。随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，绝对贫困已经整体消除，大规模的跨行政区域支教已经逐渐减少，取而代之的是民间志愿服务团体的志愿性支教，因此，当前的支教呈现出这样的新景象：经教育行政部门批准后，由本行政区域内公办学校派出教师对新建民办学校进行帮扶。三是集团性联盟。近年来，各类教育集团犹如雨后春笋般涌现。所谓集团性联盟，是指以教育行政管理部门意志为主，兼顾意向学校共同意愿，将一所相对优势学校与若干所相对弱势学校联合组成学校共同体的办学体制。由于教育集团在办学理念、办学场所、教学设备、教师资源上是高度一致或者共享的，因此集团内教师之间的流动相对自由。四是项目性集聚。项目性集聚是指符合一定资质或者要求或者具备一定特征的，来自不同学校的公办教师集聚起来参与大区域范围内的专项教育教学活动，比如名师工作室巡讲、上挂下派锻炼、送课下乡、集体在职外出学习等等。
这里需要注意的是，公办教师个人“依申请调动”在当前的教育行政管理模式下是相对比较少见的，从上面几种模式可以看出，公办教师的流动，更多地体现着“组织意图”，“个人意愿”一般只有在“帮扶性支教”这种模式里才能得到一定程度的体现。这反映了各级教育行政管理部门对于公办教师流动的最大原则就是保障各区域教育资源均衡，从而最大限度实现教育公平。
然而，在探讨“粤港澳大湾区内教师人才队伍流动”这个命题的时候，我们的出发点和落脚点并不是教育公平，而是大湾区教育事业的优位发展、优先发展。换言之，这个命题是在“效率优先”这个前提下去探讨的，旨在让有意愿的、优秀的公办教师到需要他们的岗位上去，从而实现教师个人和用人学校双方价值的最大化。当然，我们在本文谈“效率优先”，仅仅是因为粤港澳大湾区本来就是国家倡导、鼓励、支持先行先试、优先发展的区域，而并没有要否定“教育公平”必要性和重要性的意思。
基于以上论述，本文的焦点就主要放在粤港澳大湾区内公办教师调动政策现状归集和分析上来，这里指的调动，主要指的是根据教师本人意愿，满足用工方需要，在粤港澳大湾区内的不同地市级行政区域进行工作关系调动的人员流动模式。
2.1 中央及广东省层面的政策制定现状
基础教育阶段的在编公办教师属于财政全额保障的一类事业单位人员。国务院2014 年颁布的《事业单位人事管理条例》对事业单位人员流动进行了原则性规定：“事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。但是，国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外”。与之相比，《公务员法》规定：“录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。” 也就是说，在新进人员这个角度上，公办教师作为事业单位人员，跟国家公务员一样，原则上要走公开招聘或公开考录程序。
对于在编国家公务员，根据《公务员法》和《公务员转任规定》，“各级公务员主管部门按照管理权限和职责分工负责公务员转任工作的综合管理、业务指导和监督检查。根据工作需要，可以在本辖区内组织实施跨地区、跨部门公务员转任。”也就是说，相关的公务员主管部门在自身的职责和权限内，就可以安排跨地区和跨部门的在编公务员交流。与之相比，根据广东省政府于2009 年印发的《广东省事业单位公开招聘人员办法》（粤府令第139 号）有关规定如下：“事业单位补充人员，除下列情形外，应当实行公开招聘：（一）根据国家和省有关政策安置的人员；
（二）按照干部人事管理权限由上级任免机关任命担任领导职务的人员；
（三）公务员调动到事业单位工作的；
（四）事业单位间经费来源相同的岗位之间和财政核拨经费的岗位向财政核补的岗位以及非经费自筹的岗位向经费自筹的岗位流动的人员；
（五）引进科学院院士、工程院院士、省（部）级以上学科带头人、享受国务院特殊津贴专家、省（部）级有突出贡献中青年专家以及县级以上人民政府确认急需引进的其他高层次人才、短缺专业人才及其需要安置的配偶；
（六）有关法律、法规和规章另有规定的。”也就是说，在编在岗事业人员如果要到别的事业单位任职就只有以下几种特殊情况：一是政策安置性质（比如随军家属、高层次人才配偶等等）；
二是组织选拔任用（直接任命为事业单位领导干部）；
三是公务员调任（个人提出，组织批准后放弃公务员身份转为事业编制）；
四是本行政区域（经费来源相同，大多为县域）内由一类事业编制（财政全额保障）往二类（财政差额保障）或三类事业编制（经费自筹自支）流动，一言以蔽之，就是财政保障程度高的可以往保障程度低的流动，反之则不可以。义务教育阶段公办教师一般属于一类事业编制，不考虑特殊情况的话，几乎不存在按个人意愿流动的可能性——如果要调动，不仅要在本行政区域，而且要离开公办教师队伍，其流动性跟国家公务员差别较为明显。
2.2 大湾区内部分城市本地政策现状
以深圳为例，《深圳市事业单位常设岗位工作人员招聘办法》规定：“事业单位招聘工作人员可采取公开招聘、选聘或者直接聘用方式”。如果要采用选聘方式招聘工作人员，首先空缺的岗位要在专业技术七级以上，而且还要满足以下几个门槛条件之一：一是距离退休时间不少于5 年的，本市认定的任期内高层次人才或者海外高层次人才中留学回国人员；
二是50 周岁以下的，被聘为副高级职务不少于2 年的，具备正高级专业技术资格的人员；
三是45 周岁以下的，被聘为副高级职务不少于2 年的，具备副高级专业技术资格的人员；
四是40 周岁以下的，通过全日制高等教育取得博士学位的人员。此外，对于符合一定要求的人员，可以采用直接聘用的方式进行录用：一是军转干部及其配偶、退役运动员等政策性安置；
二是上级选拔任命事业单位领导干部；
三是各级领军人才、高层次人才及其配偶等人才引进配套政策；
四是符合条件的公务员、工勤人员转任；
五是同一经费形式的事业单位常设岗位之间，或者从高保障经费形式事业单位岗位向较低保障经费形式事业单位岗位流动。综上，深圳的事业单位人员招聘办法与全省通行文本基本相同，大致上是在全省文本基础上的具体化。略有不同的是，全省文本强调的是“经费来源相同”，而深圳文本则仅仅表述为“同一经费形式”，细细咀嚼，前者更强调财政经费来源相同，这就限制了交流的地域，后者则侧重于“经费保障形式相同”，主要是防止从低保障层次交流到高保障层次所引发的失范失序。
上文已经论及，现行制度对于公办教师按个人意愿进行调动，尤其是跨区域调动（县区域以上）是比较不友好的，但是十九大以来，由于从中央到各级地方政府在事业编制人员管理上都有了更宽的视域和更新的思路，事业编制人员跨区域调动的限制在政策层面上也开始有了一丝松动。
从广东省的政策层面分析，比较大的变化来自2018 年1月23 日发布的《广东省关于废止和修改部分省政府规章的决定》（粤府令第251 号），该文件将2009 年印发的《广东省事业单位公开招聘人员办法》（粤府令第139 号）的部分条款进行了修改：原办法第三条内容改为：“事业单位新聘用人员,除国家和省政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员外,应当面向社会公开招聘。事业单位工作人员可以按照国家有关规定进行交流。”也就是说，原表述中所要求的“经费来源相同”限制已经不复存在，进而可以推论，事业编制人员跨财政统筹区域调动的限制已经不复存在。此外，广东省政府还于2021 年4 月就《广东省事业单位公开招聘人员办法》修订稿向全社会公开征集意见，修订稿中同样明确了事业编制人员可以“按照国家和省有关规定交流”，跟2018 年修改版本基本保持一致。
大湾区内部分地级市的本地政策也随着广东省2018 年通行文本的修改进行了针对性调整。其中比较有代表性的是惠州肇庆和珠海。
惠州、肇庆和珠海都在省政府2018 年第251 号省政府令下发后草拟提出了各自区域的《事业单位人员流动暂行办法（征求意见稿）》，三个城市的文本大同小异，在事业单位人员流动这个关键问题上基本表述一致：经费保障层次相同的，或者从高保障层次事业岗位流转到低保障层次事业岗位的，只要供需双方意愿一致，则可以直接交流；
如果要从低保障岗位向高保障岗位流动的，则需要走公开遴选程序。应该说，这已经是对原有事业单位人员流动政策进行了实质性的放宽，但耐人寻味的是，惠州和肇庆在完成意见征集环节后，在互联网上就再也找不到踪迹，根据南方日报网络版刊载，珠海的交流办法已经审议通过，但也无法在互联网上查询到相关文本。这种情况会有两种可能：一是相关的文本在审议通过后政务公开属性被设置为“不公开”或者“依申请公开”；
二是有其他因素影响耽误了相关制度文本的正式刊行实施。
综合本文所述，粤港澳大湾区内公办教师的交流调动政策基本按照《广东省事业单位公开招聘人员办法》（粤府令第139 号）的相关口径来执行，大湾区内部分城市在全省通用文本的基础上制订了适用于本区域的具体实施细则，但并未在全省文本的基础上进行创新和突破，基于打造粤港澳大湾区高质量发展格局的现实需要，笔者认为有必要就湾区内公办教师的日常交流调动，乃至事业单位人员的日常交流调动进行统筹调整，从而进一步破解湾区内公办教师交流难题，让基础教育人才跨地域实现快速合理流动。
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