城市绿化养护全成本预算绩效管理
时间：2023-06-19 16:25:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
□文/侯春蕊
（山东工商学院 山东·烟台）
［提要］ 为降低财政支出压力，提高预算绩效管理水平，各地纷纷开展全成本预算绩效管理试点工作。山东省结合“北京模式”实践经验，选取城市绿化养护等社会公共服务重点项目，采取成本效益分析方法，深入贯彻“花钱必问效，无效必问责”的管理理念，探索社会公共服务全成本预算绩效管理新模式。本文以全成本预算绩效管理理念为基础，梳理山东省城市绿化养护全成本预算绩效管理内容，总结其探索经验，提出城市绿化养护全成本预算绩效管理提升策略。
（一）提高绿化养护事业预算绩效，降低财政支出压力。随着我国城市化水平不断提高，城市绿化养护工作成为社会公共服务重要项目，是城市现代文明程度的重要标志之一，各城市在发展过程中都越来越重视城市绿化养护工作。城市绿化养护项目资金主要基于养护面积与工资标准申报预算，财政全额拨款支持，但其预算申报多采用“基数+增长”的模式，对预算申报数额未能深入调查研究，缺乏充分准确的数据支撑。另外，目前各地市绿化养护预算支出主要采取预算绩效目标管理模式，主要从产出、效益以及满意度维度制定绩效目标及进行绩效评价，更多地关注质量、效益方面，绩效评价重视合规性，但却忽视了相应成本投入的匹配性。这就导致城市绿化养护预算资源的有限性与财政支出的刚性需求的矛盾越来越突出，亟须对城市绿化养护工作全面深化预算绩效管理，引入全成本预算绩效管理的理念，有效挤出传统预算水分和虚数，以有限的预算资金真正满足社会公共服务的需求，发挥预算控制力和约束力，进而降低财政支出压力。
（二）探索全成本预算绩效管理，提高预算绩效管理水平。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》于2018年9月1日正式颁布，提出全面推进注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束的创新性预算绩效管理发展，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将预算管理与绩效管理紧密联系起来，推动绩效管理发展，使财政资金充分发挥有效性，增强政府公信力和执行力。2018年11月，财政部下发《关于贯彻落实＜中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见＞的通知》，要求抓紧完善预算绩效管理制度办法，既要提高本级财政资源配置效率和使用效益，又要加强对下转移支付的绩效管理，切实履行预算绩效管理主体责任，做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。继“北京模式”全成本预算绩效管理模式有益探索之后，山东省于2021年正式推动成本绩效管理试点，在实际工作中形成“统一的公共服务标准、可执行的支出定额、完善的考核管理规范、正向的激励制度安排”四位一体成本绩效管理体系。作为社会关注度高、与人民生活联系密切的社会公共服务重点项目，城市绿化养护成为全成本预算绩效管理试点项目，在实践中探索全成本预算绩效管理理论，不断提高政府预算绩效管理水平。
全成本预算管理是引入成本效益分析方法，贯彻成本控制理念的创新性预算资金管理方式。首先，对历史成本数据事前调研，统一公共产品和服务相关联的全口径耗费或支出，厘清历史成本结构，分析其成本变动趋势及变动的原因。其次，在合理归集其历史成本的基础上，依据公共产品和服务的特性建立标准化的成本定额体系，为预算申报浮动变化提供构建数据基础。最后，预算主体进行事前的绩效评价，根据绩效评价的结果，结合产出质量与效益相匹配的原则，科学地确定财政资金投入规模。全成本预算管理强调以公共产品和服务相关联的全口径耗费或支出作为预算编制的数据基础，在保障产出效益实现、实现绩效目标的基础上，追求预算资金“物有所值”，为预算绩效目标管理模式向预算绩效成本管理模式转变迈出关键性一步。
作为社会关注度高、与人民生活联系密切的社会公共服务重点项目，城市绿化养护项目成为全成本预算绩效管理的试点项目，引入成本控制的理念，遵循成本效益匹配的原则，采用成本效益分析的方法，推进全成本预算绩效管理理论在实践中探索发展。
（一）城市绿化养护全成本的概念及范围。城市绿化养护全成本预算绩效管理工作开展的第一步，要构建准确的绿化养护成本费用数据基础。对城市绿化养护所涵盖的工作内容进行分解，结合实际养护工作情况，梳理出城市绿化养护直接费用支出主要包括人工费和材料费，其中材料费以肥料费、药剂费以及水费为主，另外收集分析对其人员配置、设备配置和根据养护内容核算的成本支出等间接的成本费用，查阅绿化养护单位总账、明细账、记账凭证等财务资料，按照成本费用主体划分、权责发生制的会计原则以及养护等级分类等依据，对全部绿化养护成本费用细化归集和合理调整，形成口径统一的历史成本费用数据。
（二）城市绿化养护成本定额体系的构建。根据绿化养护行业特性，建立科学合理的城市绿化养护成本定额体系，一是对绿化养护成本进行结构性划分，分析其各类成本费用变动趋势；
二是核定绿化养护实际面积，明确各等级绿化养护面积。绿化养护成本费用的划分主要参考住建部《园林绿化养护标准》，山东省住房和城乡建设厅、山东省质量技术监督局联合发布《城镇道路绿地养护管理标准》等绿化养护行业规章及标准，结合绿化养护实际工作情况，将绿化养护的全部成本费用结构性划分为人工费用、机械费用、物资费用、水电气费以及其他费用五大类，并分析各类养护成本变动趋势及历史成本变动原因。绿化养护实际面积的核定采取抽查部分路段的方式，计算账实偏差率，由此调整城区各等级绿化养护面积。基于各养护等级成本数据以及实际绿化面积，得出各养护等级定额数据，比较各等级预算定额的差异率，并结合周边市区成本定额数据，分析其产生差异的原因，据此进行相应调整，进一步优化形成科学合理的城市绿化养护成本定额体系。
（三）城市绿化养护绩效水平的评价。评价城市绿化养护绩效是城市绿化养护工作运用成本效益分析方法的重要环节，能够更好地了解绿化养护效果，为预算资金投入提供依据。因绿化养护行业绩效评价具有专业性，其绩效评价邀请多位绿化行业专家，随机选取绿化养护道路，从管护效果、保洁效果、修剪整形效果、绿地管理效果和病虫害防治效果等五个方面考察评分，同时依据各养护级别面积占总养护面积的比重作为权重，得出市区绿化整体养护效果评分，判断其整体养护效果，分析对各等级、各地区绿化养护面积绩效水平有待提升的原因，充分听取专家提出的专业化意见和建议。
（四）城市绿化养护预算指标的确定。在当前成本定额数据基础上根据实际绩效情况进行合理修正，根据财政资金拨款科学设置预算指标，遵循预算指标设定的原则和标准，依据国家、省、市的发展规划、发展目标等数据，结合历年实际情况，经过必要的调研和论证，将预算指标进行细化、量化，抓好关键性指标，使其能够充分反映出项目的产出和效果。
（一）成本归集不准确、不细化。通过对城市绿化养护成本效益分析工作的开展，可以发现绿化养护单位普遍存在成本归集不够准确的问题，例如园林绿化建设工作与绿化养护工作联系较为密切，其成本费用主体划分不够准确，专项财政资金的林苑养护费用在园林绿化建设与绿化养护中归集分配没有完全按照实际工作情况划分，因此出现城市绿化养护费用归集主体混杂的现象，这将会影响绿化养护成本定额标准的准确性。另外，城市绿化养护费用细化程度还远远不足，城市绿化养护费用主要包括劳务费、农药化肥、购材料、工程款、电费、车辆费用、燃气费等费用，但主要被列支在“其他费用”科目，未对城市绿化养护费用单独归集，并且绿化养护类相关成本费用并未细化归集。
（二）工作缺乏成本定额标准。城市绿化养护这类公益性财政全额拨款的社会公共服务项目，可采取最低成本法、动态成本法以及作业成本法等方法，选取满足绿化养护绩效目标基础上成本最低的方案，这就要通过规范化城市绿化养护标准成本定额比较来取舍。通过对城市绿化养护全成本预算绩效分析发现，目前绿化养护单位没有建成规范化的成本定额体系，特别是绿化养护等级的不同，其养护的具体标准具有差异性，绿化养护成本标准相应具有差异，如果不对城市绿化养护工作按养护等级进行区分，就无法从养护等级的角度分析实际单价与预算定额的差异，不利于城市绿化养护预算管理工作的发展。
（三）质量考核缺乏制度规范。城市绿化养护具体工作的开展多由上一级城市园林建设养护中心负责制订绿化养护项目实施方案，而后向各个基层养护单位及外协单位发布月度绿化养护实施计划，组织绿化养护具体实施工作并进行监督考核。整个监督考核工作过程中各基层管护单位和外协单位按照责任区域自行调度，依据实际监督考核工作进度，在现场监督过程中发现不符合绿化养护标准之处，通知相关责任人限期整改，相关管理措施具有灵活性且整改较为迅速，但其考核监督工作上也暴露出了一些问题。比如，城市绿化养护单位根据不同养护等级制定多方面详细专业的质量考核标准，但在其绿化养护质量考核上相对较为宽泛，相关纸质监督考核资料存档保管上还有待加强，且工作奖惩措施还不够完善，起不到奖勤罚懒的作用，不利于提高员工工作积极性，这说明对绿化养护的考核监督工作还需引起重视。
（一）成本意识落实到预算管理中。城市绿化养护工作各级部门应提高成本管理意识，强化部门主体责任意识，将成本控制理念落实到城市绿化养护预算管理的各个环节中去。在预算编制中以标准化绿化养护成本定额为数据基础，结合实际绿化养护绩效表现，合理申报预算；
预算执行阶段，设置成本、质量和效益等方面的绩效目标和指标监督考核，对资金耗用和绩效实现两方面实行“双监控”，推进绩效目标的顺利实现；
在预算监督阶段，对项目成本、质量、效益综合性绩效评价，并与绩效目标相比较，根据绩效评价的结果，相应进行激励措施或监督问责。
（二）推动绿化养护制度规范化建设。在成本效益分析中，城市绿化养护业务、财务工作所暴露出的问题为其制度规范化建设找到了突破口，应推进城市绿化养护成本核算、预算申报及监督管理等制度规范化建设。因市区绿化养护面积大，大多需要基层单位及外协单位进行协助养护，因此应根据年度养护工作内容和目标，制定月度养护计划和目标，及时下达给各协助单位，要求其按照计划严格落实。主管单位成立考核小组，执行以效果为导向的养护考核制度，按照专项资金管理办法规定，加强对养护预算使用情况的监督检查，保证工作过程合法合规，对绿化养护工作进程积极了解并推进实施，实现全年养护区域考核全覆盖，监督考核资料及时整理归档。在财务工作中，通过绿化养护成本效益进行分析，进一步规范养护成本核算标准和内容，为财政预算审批提供准确的数据参考，健全绿化养护成本预算绩效工作体系，真正使财政支出有效转化为保障力，推动城市绿化养护工作高质量发展。
（三）构建全成本预算绩效评价体系。随着城市绿化养护全成本预算绩效分析工作的不断推进，现阶段城市绿化养护在绩效评价对成本指标的重要意义还不够重视。一是在绩效评价中更关注产出、质量与效益，而忽略成本的匹配性；
二是没有合理的成本指标对成本绩效进行准确的评价，因此导致预算具有“投入型”色彩。此次城市绿化养护事前的预算绩效分析工作的开展不仅规范成本核算管理、建立城市绿化养护成本定额体系，为城市绿化养护预算申报提供准确的数据参考，同时也为城市绿化养护绩效评价中引入成本维度，构建符合各市（区）实际工作情况的全成本预算绩效评价体系提供了科学的成本指标数据基础，日后实际工作中还应推进形成强调成本效益的多层次、广覆盖的绿化养护全成本预算绩效评价体系，综合全面评价城市绿化养护绩效。
（四）强化预算绩效管理激励约束。全成本预算绩效管理在城市绿化养护工作中深入推进，需要创新性的机制激励，日后城市绿化养护经费可以采取“固定+考核”的补贴新机制安排财政资金拨款，将绩效评价的结果与预算安排挂钩。年初按比例安排固定部分的预算资金用于绿化养护的开展，年中对绿化养护实际情况进行考核，监控绩效与预算控制实施情况，年底将绩效考核结果作为调整系数计算财政补贴，依据考核结果确认兑现剩余的项目资金。强化预算绩效管理激励约束，用考核激励的方式促使绿化养护工作改进管理，推动提高养护工作水平，促进城市绿化养护全成本预算绩效管理的高质量发展。
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