关于生态环境审计要素及存在问题的探讨
时间：2023-06-17 09:30:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
陈丽丽
在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记特别强调要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，坚定决心打赢蓝天保卫战。胡泽君审计长在2019年的全国审计工作会议上指出，各地要聚焦打赢蓝天保卫战，开展生态保护和污染防治相关专项审计。2019年党十九届第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出要建立生态文明建设目标评价考核制度，开展领导干部自然资源资产离任审计。2020年在北京召开的全国审计工作会议上，胡泽君审计长继续指出：精准治污，对生态环境的审计将是2020年国家审计的一个重点方向。
生态环境保护，符合国家长远利益发展需求，对生态环境展开的各类审计工作，是国家监管的需求，是对生态环境责任主体进行的再监督，具有历史里程碑的意义。因此对生态环境审计的探索，显得意义重大。
习近平总书记曾说过：生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。党和国家领导人为何如此重视环境，一个重要的原因是基于经济发展的同时带来严重的环境问题，这关乎人民的幸福生活，关乎子孙后代的根基。那么如何保障生态环境得到有效的保护和防治，采用什么手段去监督评价？在时代发展的要求下，生态环境保护政策相继出台，随即也产生了生态环境审计：一项新型的审计业务。
（一）生态环境遭受到前所未有的破坏
1978年中国改革开放至今，取得了举世瞩目的成绩，中国成为全球第二大经济体。人民生活水平得到极大提高，但是我们赖以生存的生态环境遭受到严重的破坏，森林资源被砍伐过度、很多野生动植物面临灭绝的危险境地、水资源遭受过度开采及污染、土壤、空气等也遭受极大的污染。
从2015年生态环境部发布的环境公报可看出，大气、水源及土壤遭受的污染及破坏非常严重。每一组数据都在向世人报告，我们的环境情况不容乐观，生态环境治理及其监管迫切需要极大的重视和快速的行动力。
2015年中国环境状况公报
（二）党中央的可持续发展战略要求
可持续发展的宗旨是满足当代人需求又不损害子孙后代发展需求，这意味着要保护环境，促进人与生态自然和谐相处。十八大以来，习近平总书记多次反复强调，“绿水青山就是金山银山”，明确生态环境保护的重要性，决不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。生态环境治理及对其进行监督审计迅速提升到国家战略地位，审计署及各省市审计机关纷纷开展各类生态与环境的审计。
（三）具备实施生态环境审计条件
改革开放三十多年来，中国积累了坚实的物质基础，有能力有条件开展生态环境保护工作，也有条件对其进行监督。审计署及其附属机构在长期的审计监管过程中，已培养出许多优秀审计人才，在技术的运用上也进行了创新探索，在工作组织模式上也积累了不少经验。
综上所述，生态环境审计是顺应时代的发展，国家治理的需要，人民的要求而产生的。
英国生态学家坦斯利首先提出生态系统概念，他指出生态系统由大气、水、土壤、各种生物及人类构成的，进行着能量、物质和信息交换，并维持相对稳定的开放系统。
生态审计是维护生态平衡、建设生态文明的工具,是对某个生态系统内的经济发展、社会状况及生态功能进行系统的、客观公正的评价,并提出审计意见和建议的过程,以达到促进人与自然和谐发展的目标［王芸、黄艳嘉2014］。黎明、李春华等对生态审计的定义是审计机构依据法律法规对生态环境的保护、修复和破坏情况进行监督、评价和鉴证，旨在平衡经济发展和生态环境的关系，推动生态文明、实现可持续发展的审计活动。
生态环境审计是一个大范畴，既包括生态环境保护审计、领导干部自然资源资产离任审计、生态绩效审计、区域生态环境审计及资源环境审计等领域，也可以指某一单项的生态环境审计，例如对水资源、空气质量等开展的审计也可归属于生态环境审计的范畴。生态环境审计扩宽了国家审计的版面地图。
生态环境的审计主体目前来说是由国家审计机关来担任。目前我国的审计主体主要有国家审计、内部审计和注册会计师审计，但是在生态环境审计这个领域，为什么是国家审计机关可以担任主体角色？主要基于以下三点来考虑。
（一）单一的审计主体——国家审计机关
1.政府作为受托代理责任角色。政府代表公众对公共事务进行管理，政府作为公众的代理人，必然要维护公众利益。生态环境属于公共事务，因此政府受托于公众，对生态环境保护实施审计是政府作为受托人的义务。而国家审计机关作为政治机关、宏观管理部门积极投身并助力打好生态审计战责无旁贷。
2.生态环境审计的复杂性。生态环境审计涉及面广，一般来说，生态环境问题基本要涉及水、土、大气三个方面，审计的内容包括但不限于资源生态保护、环境污染防治、地方政府落实生态环境保护政策情况、实施生态保护修复项目及管理使用相关资金等方面。从这个角度来考虑，国家审计机关作为审计主体是比较合适的，因为审计机关有国家公权力层面的支撑，在资金投入、人才配备及调度上具备天然优势，相对于民间审计来说，各方面的资源都更加强大。
3.审计的独立性及权威性。生态环境涉及国计民生，国家投入了数以亿计的治理资金，不计其数的人力物力去保护环境。我们需要强有力的监督力量介入。从独立性来考虑，国家审计的独立性强于注册会计师审计及内部审计，原因就是国家审计机关与被审计单位不存在经济利益制约关系，它是一种公权力对另一种公权力的监督，在审计过程中，国家审计更加客观公正。此外，在这种监督与被监督的关系中，国家审计的权威性地位让其在获取信息方面更具备优势。
（二）审计主体是否可以考虑加入其它群体，形成多元主体？
单一的审计主体固然有它的优势，例如在执行任务上可以采取迅速行动，成员之间配合度和协调度较好，但是在信息的获取渠道上及技术的运用上可能没多元化主体更具备优势。因此可以考虑以审计署及其附属机构为主要主体的同时，加入其它元素进来，让审计的队伍更加的壮大，让审计注入新鲜的血液，更加的有活力有效率。
1.联合政府其他部门，建立多元审计主体。由于环境要素的广泛性以及受环境保护部门职能配置及技术所限，如果加入其他部门的人力资源和数据资料的补充和配合会更加有效率。环境监管涉及多个部门，如环保部、生态资源部、中央环境保护督察组等对环境有监管权力的队伍，由政府审计机关牵头，联合环保部、环境督查组及生态资源部等具有环境监管的部门，组建生态环境联合审计组，汇聚各部门的专家人员，大家相互协作，分享经验，合力形成一股巨大的力量，既能提高生态环境审计的力度，又能避免各部门的一些重复的工作，同时还能经验及数据信息共享，培养人才。
2.考虑把社会公众纳入审计主体。在生态环境审计中引入社会公众，是一种公权力对另一种公权力监督的过程中引入民间的民主力量。社会公众因周围环境与自身居住空间联系紧密，能够敏锐地发现周围的环境变化，提出的信息和意见更具有有用性，从而为审计机关进行生态环境调查提供更多有效的信息。引入公众参与制度，更多的领导干部生态环境责任可以被公众监督，更有利于生态环境的保护，能够提高审计质量。很多环境污染破坏的问题，都是由公众举报提供线索的，所以我们不能忽视社会公众的力量。
因此，国家审计机关在执行生态环境审计的过程中，应当考虑其他政府部门及公众主体这个因素，让一些有能力的监管部门及公众能够加入到审计主体这个队伍中，作为新生力量的补充。除此之外，多元主体的介入需要各主体之间的协调，为此，审计署需要考虑设立一个协调机构或委员会来协调和整合。
生态环境的审计客体指的是审计的对象是谁？是某些对生态环境负有责任的单位还是这些单位的领导干部？要弄清楚这个问题，首先要搞清楚生态环境责任承担者是谁？本级政府、生态环境监管部门及对生态环境产生直接影响的企事业单位都是责任主体，比如各级政府中承担自然资源管理和生态环境保护的自然资源（含林草）、生态环境、水利、住房城乡建设、海洋、农业农村等行政主管部门和财政、发展改革等部门，以及使用资源环境相关财政资金，从事资源勘查、开发、利用、保护或会对生态环境产生直接影响的企事业单位。这些都是生态环境责任承担者，自然就成为生态环境审计的审计客体（即审计对象）。因此生态环境审计客体有两个：一个是以生态环境责任单位作为审计客体，即各级政府、各生态环境监管部门、对生态环境产生直接影响的单位是审计客体。另一个是以各类生态环境责任单位的主要领导作为审计客体。
那么究竟以单位还是以主要领导作为审计客体？很显然，以单位和领导干部任何一方作为审计客体都合适，具体情况具体分析。但是以领导干部作为主要的审计客体，对生态环境保护会更有利。原因就是将生态环境审计结果与领导干部个人利益联系起来，审计的效果才会更有效，因为问责对象清晰，责任与目标明确，可以有效避免出现相互推诿，推脱责任的现象。
生态环境的审计内容，离不开政策、资金和责任人这三点，采用跟踪政策执行情况、关注资金流向、盯住责任人履行责任的审查模式。审计内容如下:1.相关政策和法律法规的遵守情况。例如生态文明建设方针政策和决策的执行情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况。2.专项保护资金的使用情况。例如中央和各级地方政府财政安排的环境保护专项资金在使用过程中是否存在问题。3.相关单位及责任人对生态和环境修复和保护的情况。例如大气、水、土壤等环境保护和环境改善情况；
森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等生态系统的保护和修复情况。
党的十八大以来，审计署自然资源和生态环境审计司以及各省市审计机关的资源环境审计部门组织实施生态与环境等审计项目，在推动中央重大政策措施贯彻落实，揭示查处生态破坏及污染突出问题上，取得了不错的成绩。但是在审计过程中，仍存在不足之处，例如评价指标体系不健全、审计难度大、缺乏理论经验指导等。
（一）缺乏健全的、系统性的生态环境审计评价指标体系
生态环境审计涉及对相关单位和领导干部进行评价，因此评价指标的设定是关键，评价指标是审计人员手中的一把尺子，只有尺子合理科学且健全，我们才能用这把尺子去对审计对象进行评价，得出客观结论。中国地大物博，生态环境、自然资源资产等禀赋各异，究竟有哪些标准可用来参考?2015年国办出台了《生态文明体制改革总体方案》，提出完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度；
2016年中办、国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》，国家发展改革委印发《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，提出生态文明目标考核指标体系和绿色发展指标体系，生态文明建设目标考核体系。总的来说，我们目前生态环境审计评价依据不足，评价指标不成体系，缺乏一套公认且权威的生态环境审计评价指标体系，使得审计工作在技术操作层面缺乏有效支持。
（二）生态环境审计涉及面广，难度大
生态环境涉及河流湖泊、土壤、大气及生态保护及修复等方方面面，而与之相关的部门如环保部，生态环境部、自然资源部、水利部、国家林业和草原局、交通运输部、住房和城乡建设部等。因为空间范围特别宽广，审计的难度非常大，对专业技术人员的要求非常高，如果没有专业技术人员和先进的审计技术和环保技术的运用，单靠一般的财会专业出身的审计人员运用常规审计方法，将难以有效完成工作。
（三）缺乏具体的指引及经验，缺乏人才
自生态环境审计执行以来，取得了不错的成绩，例如长江经济带和环渤海的生态环境审计就是很好的例子。但整体来说，这方面相关的理论和实践经验还是比较缺乏。虽然审计署组织人员编写了相关审计操作指引。例如《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，给审计人员开展相关审计提供参考依据。但生态环境审计怎么审？上层组织并没有形成一套成熟的理论及详细的经验总结，这需要很长一段时间的积累。目前大多数地方政府都成立了专门从事资源环境审计的部门，审计机关也加强了对审计人员的专业培训。但整体来看，专业的人才是不充足的，经验丰富的生态环境保护审计人才更是难求。
（一）构建科学合理健全的生态环境审计评价指标体系
生态环境审计涉及生态与环境，生态的复杂性及环境的多样性决定了要建立评价指标体系不是一件容易的事情，需要水资源、大气、地质等专业的专家介入。就国家层面来说，首先需要设立生态环境审计评价指标专家委员会，汇聚全国各省市专家，针对生态环境的各个细分对象，利用现有的环境保护法、大气污染防治法等法律，充分考虑各地的实际情况，制定出一套官方权威评价标准体系，并公开征求社会各界的建议与意见，完善评价指标体系，推动生态环境审计的规范化、提高审计质量。
其次对各省市在生态环境审计过程中使用的评价指标情况，对不合理不科学的评价指标要取缔，辅导各省市审计人员学习使用新的评价指标体系，以保证审计结果的合理及公正。
（二）扎实推进审计项目审计组织方式“两统筹”和大数据审计
创新审计管理模式，加强审计工作统筹，充分发挥好政策跟踪、预算执行、经济责任审计等平台作用，加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接。例如积极探索融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目组织方式，努力做到“一审多项”“一审多果”，最大限度扩展审计覆盖面。灵活调动各方资源，加强各监管部门及审计机关之间的相互合作，让审计成果和信息共享，合力打赢审计仗。
大数据具有容量大、类型多以及存取速度快的特点，对数据的采集和关联分析具有强大功能。审计署及各省市审计机关应尽快聚集专业技术人才，从政策、措施等多方面投入，并充分调动各相关部门及企业的力量，共同推动大数据审计信息平台的建设，借助该平台，收集各省市的生态和生态环境的准确数据、财务数据以及其他相关信息。有了大数据平台，审计人员可以在平台上进行查询数据、获取资料以及分析资料，提前做好审计计划，对提高审计工作效率将会有很大帮助。
（三）加强理论研究，推行成功经验的复制学习，培养高质量的审计人才
生态环境审计等领域已开展多年，在理论和经验的积累上已经比先前有了很大的提高和进步，审计署应该加快技术人员完善理论和实践经验，形成比较完善的书面的资料和视频学习资料，使之成为经验的指引，让广大审计人员有理论支撑，有经验可以借鉴。例如环渤海地区生态环境保护审计与长江经济带生态环境审计，审计结果公告和解读引发社会各方的强烈关注，得到大众的好评和赞扬。审计署应尽快把这些成功经验整理完善，让未参与的审计人员获取经验，获取技能。
胡泽君审计长在2020年的全国审计工作会议指出：干部队伍建设是审计事业发展的重要保障和永恒课题。生态环境审计专业性极强，随着生态环境审计由试点向全覆盖推进，使得专业人才缺乏问题更加突出，且该问题在基层审计机关体现得愈更明显。审计署应多安排各种高质量的学习机会提供给各级审计机关，安排上尽量围绕生态环境审计主责主业，采用“走出去”与“请进来”相结合，“线上”与“线下”相结合的方式。定期邀请生态环境领域的院士、大腕、大咖，解读中央有关生态文明建设决策部署，从战略层面为生态环境审计把关、号脉，将邀请的各个院士的讲座纳入“审计大讲堂”学习活动，向全国审计系统视频播放并延伸到派出审计机构，发挥审计署业务司的引领作用。同时在审计人员招聘方面多招一些生态专业、环境专业以及地理专业等毕业生。近年，审计署通过“以审代训”的方式让地方审计机关工作人员充分参与上级审计机关开展的专业审计项目便是一个很好的专业化人才培养方式。此外，还应该充分利用外部专家力量，在保密制度许可的前提下，积极聘请相关领域专家参与审计，将“走出去”和“引进来”相结合，为生态环境保护审计提供充足的人才支撑。
在当前严峻的环境形势下，生态环境审计作为一项新型审计出现，为生态文明建设保驾护航。本文从生态环境审计要素切入，阐述了生态环境的审计主体是单一的，主要是国家审计部门来执行，可以考虑联合其他部门和社会公众的加入形成多元主体，让效率提高。指出审计客体有两个，一是各级政府、各生态环境监管部门、生态环境影响单位，二是对环境保护有责任有影响的主要领导干部，选领导干部作为主要的审计客体对环境保护更有利。分析生态环境审计面临的主要问题有三个：缺乏权威性的官方评价指标体系、审计涉及面太广，缺乏理论及经验指导、缺乏高质量的审计人才。最后针对这三个问题，本文提出建议如下：构建科学合理健全的评价指标体系、组织方式创新及建立大数据审计平台、加强理论研究，推行成功经验的复制学习，培养高质量的审计人才。
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