智慧城市三大课题的思考

程大章

（同济大学）

近6000年的人类文明史显示着这样的社会发展规律，当科学技术进步的积累及其应用规模达到一定程度时，会引发生产方式的代际突破，从而带动社会变革，形成新的社会构成。变革是不可避免的，其结果推动了社会进步，但过程是残酷的，重组社会结构的同时也改变了社会的阶层，建立新的价值观形成新的生活方式以及社会文化，城市的发展也是如此。正如威廉•J•米切尔在2000年发表的《伊托邦-数字时代的城市生活》（E-topia伊托邦）中描述，“这是一个最终必然会出现的现象。城市——指的是从柏拉图（Plato）、亚里士多德（Aristotle）到芒福德(Lewis Mumford)、雅各布斯(Jane Jacobs)这样的城市理论家们所熟悉的城市——已不能再像以前那样维系在一起并发挥作用了。这一切都是由于比特(bits)，它们已经将城市摧垮。传统的城市模式无法与‘网络空间’(cyberspace)共存。但是，以网络为媒介、属于数字电子时代的新型大都市将会历久不衰。”[1]

20年前开始被热议的智慧城市力图诠释支撑现代城市生活的理念、模式和愿景。然而，其关键词“智慧”和“城市”却都难以准确定义，“智慧”可以有哲学、生物学、心理学、社会学及工程学等领域的描述，而“城市”则因功能、规模、地域、人文及国情等有很大的差别，两者合成的智慧城市则显现着复杂的层面、诸多不协调的目标、理想与现实的落差等等状态。国内外很多的政府、NGO、学者、专业人士等的实践和研究都认同智慧城市是人类社会的进步，具有无可比拟的优势和未来。中国政府更对此赋予重大的期望，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快数字化发展，建设数字中国”，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革，激活数据要素的潜能，已成为我国城市发展的重要内容，新型智慧城市的建设得到了广泛的重视。

中国智慧城市实践项目几乎占了全球智慧城市试点数量的一半，尽管我们有很多成功的案例和经验，但是面对各种诟病和乱象，智慧城市还有三大课题亟需解决，即智慧城市的定义、可持续条件和数据治理。这些课题事关完善符合中国国情的智慧城市理论体系，是科学指导政府机构、城市规划设计者、建设运行机构和市民行为的基础。

近年来五花八门的宣传及各类的专家定义使人们对智慧城市概念从有些了解变成越来越不明白，甚至感到“智慧城市是个筐，什么都可往里装”。但也有更多的人开始认识到智慧城市不仅仅是IT技术的应用，需要进行顶层设计并建立其建设与运行的体制和机制。

智慧城市是一个应多维度或多层面看待的事物，人们期望能够科学、合理、有效地进行综合评价，以引领其健康发展。表1是就功能特征从社会学、工程学、哲学和经济学等不同的视角来辨析智慧城市。

由表1可见，不同视角的描述可生成各个异同的智慧城市概念，即使是在工程学领域里，也有地理信息、城市规划、IT等的专业侧重点，若是针对具体城市的智慧评价，则因其建设目标、基础条件、过程保障、经济平衡等因素，则更难以统一。

表1 智慧城市的辨析

国内外专家尝试建立了众多的智慧城市评价指标体系，有：2007年维也纳工业大学区域科学中心提出有经济、公民、环境、移动、治理和生活6个维度的智慧城市评价指标体系；
全国智标委指导编写《智慧城市评价模型及基础评价指标体系》（GB/T 34680）；
国际电工组织的《智慧城市系统概念构建方法论》IEC SRD 63235:2021：上海浦东智慧城市发展研究院、中科院高等研究院按基础设施、公共服务与管理、信息服务经济发展、人文科学素养、市民主观感知、软环境建设考察的《智慧城市评价指标体系》；
国家发改委和网信办的《新型智慧城市评价指标（2018）》（GB/T33356）[2]；
2022世界人工智能大会·国际AI城市论坛发布的《全球智能城市评价指标体系CITY IQ》，从生态、政务、经济、基建、创新人才五个维度进行城市智能化水平评价。这些标准的编制者都力图能全面综合地评价智慧城市，但是囿于各自的专业角度、撰写时智慧城市发展的阶段、国情差异、智慧城市的价值认识以及所面对城市的规模与特点，均有可完善与商榷之处。如在欧美几千人口可认为城市，而在我国最基础的乡镇街道一般有十几万人，而大城市则在千万人以上，城市的功能也不尽相同，若机械套用评价指标体系往往会得出一些不合理的结论与矛盾结果，因此各类评价标准多在有限的范围内使用。

目前，我国智慧城市建设试点累计达753个（住建部试点项目290个，科技部、工信部、发改委等的智慧城市相关项目463个，还不包括各地自行立项）[3]，但终因难以科学合理评价而无法完成验收。这里操作的困难在于智慧城市的概念随时间推移和地域差异在不断演进，城市的发展受环境、资源、规划和经济大势的制约，其建设效果无法单独显现，而且难以保证评价指标所需数据是可获得的、准确的和连续的。然而与智慧城市相关的平安城市、雪亮工程、智慧系列工程（政务、司法、交通、海关、医疗、教育、能源、金融、文旅、应急、农林、社区、养老、建筑）等专业系统则因主体机构职能明确、运行有效，项目大多能顺利完成工程验收。

综上所述，笔者的观点是：智慧城市是一个理想的概念，其涵盖领域之广使人们无法以自己的视角可以透视，同时它的时变特征不断刷新着自身的描述。而智慧城市规划是战略层的决策，它的思维逻辑必须超越IT层面。局限于工程学领域的智慧城市即使引入AI形成“计算智慧”，也只是城市与社会发展的工具；
广义的智慧城市则利用一切工具和资源来谋划城市与人的发展空间，其中的“算计智慧”更是难以逻辑推理和归纳的。其实每一座生存的城市都有智慧，在相互影响、相互竞争的大格局中谋发展。与其竭力寻求规一的定义，还不如承认“一千个人眼里，就有一千个智慧城市”，我们创新的智慧实践正在使城市收敛于人类文明发展的期望。

智慧城市在经过了热潮期之后，因全球频频传出项目中止、工程烂尾、运营不善等消息而被质疑，人们从研究如何建设智慧城市转为关注其可持续发展问题。反思的众说纷纭：“建设目标贪大求高”“政府的规划和投入与商业逻辑未能达成统一”“规划区与行政区的管辖权不匹配”“被科技绑架”[4]“被IT企业绑架”等。如若深入分析，其实是智慧城市需要可持续的生存条件，十年前笔者曾提出中国智慧城市发展的推动力有四个字——名、利、权、金，现在来看“国家试点工程”“示范工程”之类的名分只能激发各地智慧城市的起步，一时冲动的作用微不足道[5]。

3.1 以政府为主导，智慧运营城市

政府的主导力量是智慧城市可持续的必要条件。虽然曾高调推动“智慧城市”的政府领导人会随着上级要求与城市发展态势而转移关注点，但是中央要求建设智慧社会的进程始终前行。无论是数字化转型、“双碳”目标、新型基础设施建设，还是元宇宙、城市大脑、数字政府，其实都是智慧城市的政策支撑和技术支持。随着“数字中国”不断推进，围绕“稳增长、稳市场主体保就业、深化改革、创新驱动、扩大内需、乡村振兴、扩大开放、绿色低碳、保民生”等重点工作的信息化水平不断提升，智慧系统支撑着城市的日常精细化管理和高效运行、突发状况的应急响应、解决民生急难愁盼等问题，感知城市运行与发展的信息，跟踪各类事件的过程，研判态势评估处置效果，再提供优化方案，如图1所示形成良性闭环。

图1 智慧城市形成闭环的良性循环

国内外智慧城市的发展都需要政府的引导、投入和协调，无论什么政体，没有最高首长的重视与参与，都会遇到难以逾越的障碍。而权力和政绩也都是智慧城市可持续的重要推动力。

3.2 建立支撑经济发展与社会治理的体制

智慧城市的价值体现于社会、经济和生态的治理效能，自然渗入到城市的各类业务流程中。以老龄社会的养老/助老服务为例，业务涉及行政、医疗、商业和社会组织，具体业务有政府对社会的生育、养成、职业和养老进行顶层设计，给予全民各阶段的生活保障，设计可行的退休金/养老金/老龄补助等发放的保障制度，规范、监督涉老服务机构与企业的行为，努力实现社会公平，为城乡老人提供良好的生活基础；
涉老服务的机构和企业提供医疗、保健、教育、居家养老、机构养老、临终关怀等各类服务的方案以满足社会需求；
志愿者以及NGO对老年人的关怀活动。由构建的体制来整合社会资源，使政府、机构与企业一起承担社会责任，合力提高养老服务的效率和质量。所形成的智慧养老/助老服务体系如图2所示。

图2 养老/助老服务体系示意图

涉老业务融入在智慧社区、智慧城市、智慧医疗、智能家居、智慧政务……，是智慧社会的主要组成部分，体现了社会服务的智慧，所建立的体制和机制使各类涉老的IT系统能嵌入体系运行，并被社会服务业务采用。智慧政务系统设置助老服务功能模块，整合民政、卫生健康、财政、公安等部门的涉老政策和信息，供基层政府和社会服务使用。老年人服务综合信息库，可供政府、各类涉老机构、涉老服务企业及老年人共享。涉老机构和服务企业的业务系统，上对接智慧养老/助老服务平台，下为老年人提供服务。由政府为主媒体参与的监管系统，对政府部门、各类涉老机构和服务企业的工作情况进行数据分析与实时监督，保障养老/助老的服务质量。

同理，智慧城市只有建立支撑经济发展与社会治理的体制，才能实现并体现其价值。如为企业和群众在线上快速办理政务服务的“一网通办”，需要整合政府的服务数据资源，规范网上办事标准，优化网上办事流程；
对城市运行状况实行实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督和综合评价的“一网统管”城市运行管理平台，需要整合城市运行管理的相关信息，重组业务流程和运行机构；
全国一体化政务服务平台的“跨省通办”更是如此。因此可以说，智慧城市运行的体制是核心，各类智慧系统只是实现目标的工具。

3.3 构建利益平衡的机制

智慧城市的建设是追求经济效益和社会效益的行为，只有使政府、市民和企业都得到红利，才能获得持续发展的动力。但若是重应付搞形式，钱花了民众没感觉，劳民伤财就走到了负面。我们有很多利国利民的好事仅靠文件、制度和领导来推进，往往难以持久办好，就是因为缺乏有效的机制。

近年来，国务院在各项工作中都提出“问题导向、系统思维”的要求，智慧城市的建设更应如此。我国系统科学家提出了WSR系统方法论“懂物理，明事理，通人理”的基本准则，但对过程中的利益问题尚未充分展开。由于智慧城市的建设和运行涉及政府、市民、企业、机构四大主体，为保障其可持续运行，顶层设计的体制必须配有科学、合理、有效的机制，以平衡各主体的利益。同时建立网络社会的伦理规范，以保证网络空间清朗[6]。

规划的智慧城市覆盖面广泛，可涉及数百个复杂系统，政府能投入的建设资金大多不到总量的10%，曾提出的BT、BOT、PPP等模式都是期望以投融资的方式助力智慧城市的建设。其中有大量的企业业务IT系统，建设和运营的投资动力只能来自本身需求而非政府规定。商业行为，只有能获得预期的收益才会有资金的投入。

一些失败的教训告诉我们任何事务靠宣传号召是难以持久的，智慧城市在规划期必须做好保障机制设计，其中核心是参与方（政府、市民、企业和机构）的利益平衡。政府需要具备新型的领导力，对职责内的系统应确保有与目标相符的预算计划，对承揽政务相关业务工程的企业支付有利润空间的费用，并监督费用支出和服务质量。应允许企业和机构自用的智慧系统在保证服务质量的前提下，能获得合理利润以维持系统的维护与更新。城市的智慧系统要为市民创造便捷的个人发展环境，提升他们的信息化生存能力，并为信息弱势群体提供帮助（如银行与医院的自助终端有专人旁站，在保证用户隐私的前提下帮助信息弱势者完成操作）。

近年来，在城市治理与数字化转型的进程中产生了很多新概念，如城市信息模型CIM、多规合一、数字孪生、城市大脑、透明城市┈┈，不断提升智慧城市的功能水平。然而，这类概念实行的状况并未能达成实践者的期望，作为基础的支撑数据总是在完整性、准确性和稳定性等方面存在缺陷，美好的愿望往往无法落实，这也是通常智慧城市被诟病的主要原因。因此，智慧城市必须有效实行数据治理。（本文回避涵义广泛的“数字治理”，仅聚焦研析“数据治理”）。

4.1 何谓“数据治理”

数字化转型和大数据应用使城市的新数据源与数据量剧增，数据成为最有价值的资源。但由于顶层设计的缺失及历史原因，城市各个业务系统间的数据难以兼容及共享，造成数据存储和管理的成本增加。

数据治理是在数据的生命期（获取、处理、存储、使用以及销毁）内对其进行管理的方法，为提高数据的可用性、质量和安全性，减少数据孤岛，确保所有的数据操作准确、有效、安全、合法，必须定义有价值数据的类型及其质量标准，规定数据获取、清理、存储和检索的方法，分配数据管理角色及其责任，创建数据的使用策略和工作流程，监控数据使用状况，消除无效数据，并规避数据应用的法律风险。

智慧城市的数据治理过程必须遵循《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等我国数据安全的相关法律法规，建立法律、伦理、技术三位一体的LET（Law-Ethic-Technology）数据合规体系，以适应广泛应用AI技术的大环境。

4.2 智慧城市数据治理的必要性

城市的数据来自城市业务信息系统，各业务系统的管理者存在着政府各部门、企业和NGO之间复杂的相互关系，所形成的业务流程在操作中还有一定的规则、惯例及潜规则。各类政务、商务、服务等活动，都在流程与规则下进行，完成各自预期的目标。城市运行过程中需要共享应用业务系统的巨量数据，挖掘信息价值，提升城市运行的智慧。

但无论是政府还是企业和NGO都难以获得所需的城市运行数据，往往使设计的完美流程无法实行，信息共享的困难源自政务的条块分割、商业利益的壁垒以及信息安全等各类非技术的障碍。城市需要建立跨行业、跨部门的综合协同机构，实行互联互通和共享交换来提升解决综合性问题的能力，以推动城市部门的职能整合。我国各大城市构建融合规划、交通、市政、水务、城管、环卫、环保、市容等传统部门业务的城市运行管理中心，对接并整合市域社会治理、应急管理、城市管理等各类业务系统，纳入城市网格化管理和“12345”与“12319”等服务热线，全面监测分析城市运行态势，进行城市的日常运行管理。

城市设置大数据主管部门承担数据治理事务，自上而下统筹智慧城市基础设施的静态数据和运行管理的动态数据，为业务的流程优化与再造、管理创新实现跨层级跨部门跨区域的协同，提升城市的治理效能与服务效率提供基础，同时为城市运行管理中心的联勤联动、应急处置等提供数据支撑。

各地政府正在努力通过城市公共数据资源的汇聚、开放、共享和统筹利用，实行全域协同联动，使城市运行综合管理体系横向到边纵向到底，形成智能的城市态势分析评估功能和决策指挥能力。

4.3 智慧城市如何实行数据治理

智慧城市大脑的应用不断放大数据信息的价值，我们应全面建章立制有效治理城市数据，提高数据质量、保障数据源权益和规范数据使用行为，努力做到“取之有道，用之有方”，构建良好的数字生态才能持续走向“智慧”的愿景。

1）数据质量

没有高质量的数据，智慧城市只是纸面和屏幕上的宣传品，所以数据质量必须放在首位。《信息技术数据质量评价指标》GB/T36344要求数据具有以下特性：规范性，数据符合数据标准、数据模型、业务规则、元数据或权威参考数据的程度；
完整性，数据元素被赋予数值的程度，数据集对具体业务对象的覆盖程度，还有用相关性补充数据集能否很好的描述业务目标，甚至提出技术有效性和业务有效性的要求；
准确性，数据准确表示其所描述实体（实际对象）真实值的程度，数据集应能够精准反映业务状态，也有以正确性和精确性来描述，并以可信度表证数据集是否值得信赖；
一致性，数据与其他特定上下文中使用的数据无矛盾的程度，即数据集之间具有横向连贯性和时间维度的纵向连贯性；
时效性，数据在时间变化中的正确程度，即业务需求的时间范围和数据集表示的时间范围是有效关联的；
可访问性，数据能被访问的程度，亦有用可获得性来描述获取业务所需要数据的难易程度[7]。

建设城市数据平台要按照数据质量评价指标的要求，协调共享信息采集范围的分工，规定共享信息的分类、分级和相应用户的共享权限，并对共享信息的密级评定和定期调整。

2）保障数据源权益

城市的数据存在于政府机构、各类行业与企业的应用系统中，凡是可以供社会共享的行政数据信息，应在符合规定并不危害源系统安全的前提下，尽量提供；
企业的数据如果被用于社会公益或商业活动，就应按信息使用的价值以及信息的维护成本，由使用方支付合理的交易费用，即使是企业因社会责任而无偿提供的也应给予贡献的认定。智慧城市共享数据源的提供方，应部署隐私计算平台，并在合法采集和使用的前提下负有保证涉密信息安全的责任。

被智慧城市纳入共享数据的提供方应保证按规定的质量与时效要求持续提供数据，承担提供维护合格数据的责任。如非因不可抗力提供不合格数据，将视造成影响的后果给予法律与经济的惩处。如2022年1月发布的《浙江省公共数据条例》对公共数据收集、归集、存储、加工、传输、共享、开放、利用等数据处理活动，及其安全等管理制定了规范，对于未按照规定编制公共数据、重复收集数据、未及时向公共数据平台归集数据或者归集的数据不符合标准要求、未按照规定开放公共数据的数据源方必须依法追责[8]。

但是，数据成本不能大于待解决问题的价值，只有应用目标明确、具有足够的社会与经济效益的数据方值得收集。同时需要正视过度应用信息科技可能带来的伦理问题，忽略了人的真实需求、加重社会的不平等。

3）规范数据使用方的行为

数据的使用行为有整合数据信息、发布数据信息、自己使用数据信息、授权他人使用数据信息及与他人交易数据等。

城市数据平台所汇集的城市建设与运行的数据涵盖了政务、经济、民生等城市的所有事务，这些公共数据是促进经济与社会发展的重要生产要素，深度融合利用能够提升公共数据资源配置效率。在使用城市数据平台的企业数据信息时，数据使用方除了尊重知识产权、保护商业机密与个人的隐私，还需要支付数据采集和维护的费用，为企业数据共享创造良好的社会环境和可持续的经济条件。只有这样，无论是政府还是机构和企业才能从城市数据平台中提取并使用对自身业务有价值的信息。

数据使用方应当按照开放利用协议的约定使用公共数据，并采取安全保障措施。如果有违反公共数据利用协议不当获利失当运行，违反网络安全、数据安全、个人信息保护有关法律法规的情况，应由网信、公安等部门依法查处。

城市数据平台的管理者要制定确保数据质量的流程和制度，并使其有效执行。数据治理体系须明确数据业务主管方、归口部门以及数据的各协同方，实行数据认责管理。

目前智慧城市建设还存在着体制机制的障碍、网络与数据共享的障碍和业务重构中制度规则的障碍。因此，国务院2022年6月发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出构建协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系、构建科学规范的数字政府建设制度规则体系、构建开放共享的数据资源体系和智能集约的平台支撑体系，使“与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。”[9]这也为解决本文的三个课题提供了明确的思路。我们相信数字政府的建设必将大大提升我国智慧城市的运行水平。

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