校园足球政策促进的国外经验与中国镜鉴——基于日本和韩国的实践

蔡 诚

自2009年由国家体育总局牵头启动“全国青少年校园足球活动”到2015年由教育部牵头管理“全国青少年校园足球工作”(以下简称“校园足球”)，至今校园足球已走过10年的发展历程。10年来，为深入地推动地方和学校开展校园足球，国家从战略层面陆续颁布了一系列校园足球促进政策，譬如《中国足球改革发展总体方案》《加快发展青少年校园足球的实施意见》及《中国足球中长期发展规划(2016—2050)》等。这些政策文件既是国家对校园足球开展提出的总体要求，更是推动校园足球发展的利好政策[1]。但随着校园足球的不断推进，校园足球政策执行“难”的困境也逐步凸显。与此同时，经过近几十年的快速发展，日韩两国足球取得了举世瞩目的成就，这与其建立起来的完备的校园足球发展体系不无关系。这一体系作为日韩足球运动发展的重要组成部分，在完成学校体育任务的同时，为日韩足球运动发展培养了大量的人才。因此，笔者拟从政策促进的视角，深入研究日本和韩国校园足球的实践经验和发展逻辑，为我国校园足球的创新发展提供借鉴与启示。

1.1 日本校园足球的发展概述

日本校园足球拥有百年历史。早在1917年日本高中和大学足球联赛便已开展，并形成了发达的校园足球文化。日本足球曾在1964年第18届东京奥运会上取得铜牌后步入低谷。为振兴足球，日本文部科学省决定把足球列入中小学的体育必修课。但中小学均不针对足球开设专门课，仅把足球作为体育课的一个球类运动项目。这是日本校园足球的第一阶段，足球作为体育课程的构成部分，并没有在认知度方面与其他项目产生区别。

20世纪90年代开始，日本校园足球发展进入新的阶段。足球运动成为日本重点推动的体育项目。新阶段校园足球的形成是以日本足协和地方足协为主线，日本文部省(相当于我国教育部)和地方教育主管部门为后盾，各级学校足球联盟或协会共同支持的组织构架[2]。总体而言，日本校园足球采取的是“学校抓普及、足协促提高”的组织管理模式[3]；
日本文部省和各级教育主管部门通过指导学校足球活动的开展具体负责校园足球的普及，日本足协通过协调全国各地区的教育委员会，同时充分发挥地方足协、学校足球联盟及其他协会组织的主动性和积极性，具体实施校园足球高水平人才的训练与培养。为保障教学质量，日本足协对中小学体育教师甚至幼儿园教师开展初级教练员培训。在日本，各级学校都建有自己的课余足球俱乐部，校园足球的开展主要是以学生放学后自愿参加足球俱乐部的形式展开。由于足球运动所独有的锻炼价值与教育功能被广泛认同，校园足球开展受到学校领导和教师的大力支持，也得到学生家长的积极配合。经过百余年发展，日本校园足球逐步形成了幼儿足球—小学足球—初中足球—高中足球—大学足球较为完备的五级培养体系。由于培养体系完备，日本青少年足球人才源源不断向上一级输出校园足球。截至2015年底，日本注册的校园足球球队达2.6万余支，注册球员近90万人[4]。各职业俱乐部与国家队从高中和大学选拔运动员的比例相当高。

1.2 韩国校园足球的发展概述

韩国校园足球是以韩国文化体育观光部所辖的韩国足协与各级学校足球联盟共同推动的组织构架。韩国文化体育观光部作为政府机构，在校园足球政策制定上并不做过多干预与指导，而是通过多种方式为其发展提供支持[5]；
韩国足协通过制定校园足球发展的总体目标、训练理念及各级学校不同年龄层次阶段目标，督促与管理各级学校足球联盟依照实施；
各级学校足球联盟根据阶段目标与培养规格负责推动各级学校足球运动的开展。概括而言，韩国校园足球采取的是“足协主导下的联盟齿轮运转”的组织管理模式[6]。

韩国校园足球是韩国青少年足球人才培养的主要渠道。在韩国足协的统一领导下，小学、中学、大学每个层次都有对应的学校足球联盟。每个联盟组织均有独立的训练和竞赛体系，这个体系已持续运行近50年。在韩国，各级学校足球代表队是校园足球的基础。韩国职业足球运动员从小学、初中、高中一直到大学都是在学校足球代表队踢球，毕业后进入职业队。韩国校园足球快速发展近半个世纪，小学足球—初中足球—高中足球—大学足球培养体系运行已相当成熟规范。截至2015年底，韩国分布在全国1 600所学校共有23 188名校队和社会俱乐部的学生，另外还有11 946名学生是在足协注册的足球爱好者[7]。校园足球为韩国足球提供了源源不断的青少年足球人才。

2.1 政策组织结构权责清晰，执行力强

日本校园足球采取的是“学校抓普及、足协促提高”的组织管理模式；
韩国校园足球采取的是“足协主导下的联盟齿轮运转”的组织管理模式。无论何种组织管理模式，两国均体现出通过构建权责清晰、分工明确的政策组织结构以促进政策执行的思路特点。

在校内，日本文部省出台了“运动俱乐部活动(BUKATSU)制度”。要求组织学生在课余参加足球俱乐部的活动。活动宗旨是培养学生足球兴趣和掌握足球基本技能[8]，同时，创造条件为校园足球的进一步发展提供必要的支持，如师资的培养，赛制的建立。在校外，日本足协则创办了短期训练营、足球俱乐部、“训练中心”及足球学院等制度，旨在为有足球天赋与发展潜质的学生提供继续提升的平台。校内外制度的有机衔接为进一步提高日本校园足球精英人才的水平发挥了重要作用。韩国教育部出台了《人性涵养体育课设计指导方案》[9]。强调体育课在培养人性涵养方面的重要作用，促进中小学足球课教学质量的提升，推动中小学足球运动的普及，并与韩国职业足球联盟组织签署协约支持校园足球发展。协约明确规定韩国职业足球联盟有向中小学提供足球指导教材和视频资料的责任与义务，鼓励职业运动员前往俱乐部所在地附近的中小学进行足球专业指导等。韩国足协则具体负责各级学校足球联盟组织的运作、校园足球联赛的开展、选派优秀青少年到海外研修等，在韩国校园足球高水平人才培养方面作用显著。

2.2 政策阶段目标重点突出，衔接紧密

日本与韩国校园足球均是通过普及与提高两条途径来重点推进。其中普及重点是在校内进行，提高重点是在校外完成，但基本前提是学生要保证在学校里的学业。在有序推进校园足球普及与提高的进程中，两国均根据青少年各年龄层次不同特征出台了阶段目标重点突出、衔接紧密的校园足球促进政策。

在校内，日本文部省制定的各级学校体育教育目标均不是以培养体育运动的专业后备人才为首要目标，而是以锻炼学生体格、培养团队意识为目标[10]。小学或初中仅把足球归为体育课的一个“进球型”的球类运动项目，并无专门足球教学教材和训练指南。其中，小学教学目标主要是培养学生足球兴趣；
初中教学目标主要是提高足球技战术水平。在校外，日本足协制定了统一的足球训练大纲。依据学生不同年龄阶段的生理和心理特征，设计了阶段性训练目标与训练计划。训练的连贯性与一致性保证了各年龄段运动员之间的有序衔接，并且各年龄段的学生是在学校里读书的同时参与提高性的训练。

韩国足协根据国内足球发展的实际情况，结合国际发展趋势，提出韩国校园足球发展总体目标是“发展学校足球文化，培养品德与技能兼备的高素质国际型人才”[6]。韩国足协依据总体发展目标和新的足球训练理念，提出各级学校不同年龄阶段的层次发展目标，由各级学校足球联盟具体负责实施与管理。

2.3 政策配套措施较为完备，便于操作

日本和韩国校园足球都高度重视高素质足球人才的挖掘与培养。两国均颁布了促进运动员文化素质、道德修养及专业能力发展等方面的政策措施。每一项政策措施都详细地制定了配套方案和实施细则，便于政策执行者理解与操作。

日本校园足球发展的核心理念是把足球教育融入校园文化，通过足球促进孩子们的身心健康和道德素养。日本足协规定所有接受足球专业训练的学生，必须完全实行“走训制”。决不允许有踢球意向的学生从小就脱离接受教育的环境，规定运动员必须在学校接受正规的文化素质和道德修养等方面的教育，高中毕业后才能进入职业队[4]。日本足协创办了“训练中心”、足球学院等校外提高机构。为提高运动员的专业培训质量，规定在此机构内的运动员，必须由日本足协统一制定训练内容或参加由日本足协编审的与足球运动有关的教程学习。各地方足协则具体负责教练员安排、训练时间、训练地点与训练经费等。韩国校园足球结合培养“国际性高素质足球人才”的目标，同样，明确要求学生必须在保证正规学业的前提下才能参加运动训练。由韩国足协、大韩体育会与韩国教育部联合出台了严格的运动员注册制度、鼓励运动员学习制度等。注册制度规定各级学生运动员每年必须在当地足协完成注册才能参加各项赛事，采取校长负责制，如出现学生年龄、学习成绩、品行等失真问题，将追究校长的法律责任。鼓励运动员学习制度，禁止各级学校在上课时间开展足球训练和比赛，禁止学期中进行集训，学期中的各种比赛应安排在周末进行等[6]。

2.4 注重教练员培养与场地建设，政策资源保障有力

日本足协与文部省合作，通过颁布“教练员资质制度”保证校园足球教练员的专业水平。“教练员资质制度”对足球教练员的执教资格有着严格的审定程序，要求所有教练员必须持有资格证书才能上岗执教[4]。

表1 日本足球教练员资质制度

日本教练员资格等级分为S、A、B、C、D、少儿6个等级。持有C、D级与少儿级证书的教练员主要指导初中以下学生；
拥有B级及以上资格证书的教练员才能执教初中及以上年龄段队伍；
职业俱乐部教练必须拥有A级及以上教练员资质。针对各个等级，日本足协均定期开设教练员培训班。日本通过“教练员资质制度”，促使校园足球教练员的质量和数量逐年提升。截至2015年3月，经日本足协认证的各级教练员近8万人，其中S级和A级共1 774人，B级及以下共74 762人[11]。即日本具有指导初中及以下学生资质的教练员占教练员总人数的97.68%。另外，日本足协非常重视校园足球场地设施的建设与规划，规划并已完成全国小学(包括幼儿园)2 000个草坪场地的铺建工作[12]。

韩国足协同样重视对校园足球教练员的选拔与培养。目前韩国参加教练员培训的总体数量已远远超过各级学校足球联盟所属球队的队数。韩国足协还选择合适时机选派教练员到国外进行研修，选派对象主要来自小学、初中和高中的教练员[13]。韩国足协还积极创造条件为校园足球发展提供更多的场地保障。自2002年以来，韩国足协出资或提请政府修建了近2 000个公共足球场和1 000多个学校足球场。全国公共足球场的数量从627个增加到2 508个，学校足球场从173个增加到1 604个[14]。足球运动开展和普及的条件大大改善。

2.5 调动多方参与积极性，协同推动校园足球发展

从两国校园足球经费来源情况来看，日本和韩国校园足球非常注重调动多领域、多部门参与的积极性。日本校园足球经费来源有公有私，主要有教育部门与足协、社会企业与个人、体育振兴基金与彩票、家庭等多重渠道。日本各级教育部门主要由政府财政投入专项经费，用于校内足球活动开展、竞赛等方面；
日本足协将“足球指导普及事业”的专项经费列入每年的工作预算，且资助额度每年呈递增趋势；
社会企业为提高企业的销售业绩与扩大品牌影响力，对校园足球经费的资助主要通过对各级足球联盟和各类校园足球竞赛的赞助来体现；
个人作为母校成员为母校校园足球发展提供资金，可以享受一些优惠待遇；
体育振兴基金与彩票资金主要为教练员培训、足球科研等提供积极的资金支持，是校园足球经费保障的重要渠道[3]；
家庭资金资助主要包括学生“入队费”“会员费”“个人注册费”等。

韩国校园足球经费来源渠道包括政府拨款、足协资助、企业赞助、家庭投入等方面的共同支持。政府财政投入校园足球经费的预算额度每年呈递增趋势，主要用于公共足球场地、学校足球场地修建及在校内开展足球教学的相关费用；
韩国足协资助资金主要用于各级学校足球联盟的运作及优秀青少年足球人才的培养等方面；
企业赞助主要是通过购买校园足球联赛的冠名权和对学校足球联盟运作提供资金支持两种方式进行；
家庭投入主要用于学生参与足球培训的费用，包括教练员培训费、运动服装及训练器具的购买等。

综上所述，日韩校园足球运动的发展体现了一定的相似性。在学校进行推进的同时，对校园足球范围内足球活动的开展严格遵循青少年成长的规律，同时，坚持将学生发展始终放在作为球员发展这一身份之前。科学推进，在小学阶段即体现了基于年龄区别的教学重点，同时，在整个发展过程中，尊重学生完善成长、学业发展，校内开展方法得当，与体育发展相联系，在宏观层面与学校自主层面充分进行校内外资源优化，合作推进。日本在20世纪初校园足球开始时，将其作为校内活动内容，提升参与学生数量的体育活动，并无现阶段的任务及目的，因此，在20世纪90年代前，日本校园足球亦无独特之处。基于新的足球发展需求，在20世纪末开始，在新的概念和理论指导下，日本大幅提升校内足球环境基本要素的质量，从足球文化、师资、场地、措施衔接等方面进行了新一轮的校园足球发展。

另外，日韩足协具有更大程度上的能动性。在校园足球发展的整体推进方面体现专业的优势和价值，通过主动与政府合作，提升校园足球师资水平、建立完整的足球培训理论与实践体系，如筹措资金改善场地条件、创造多元化赛事并提升赛事管理水平、主动为学生运动员创造成长环境体系等。这些举措有力地支持了两国校园足球的发展，在保证专业化的同时，也提升了资源优化配置水平，客观上为日韩足球运动的发展打下了扎实的青少年队伍基础。

3.1 校园足球政策的发展历程

2009年之前，足球运动一直活跃在，我国校园，但“校园足球”一词成为专门术语是源于2009年4月初。当时国家体育总局群体司和教育部体卫艺司研讨足球在学校开展事宜时，认为“校园足球”这一称谓更能表达“学校足球要成为中国足球复兴突破口”的改革发展意图。于是“校园足球”这一术语便被写进文件并广泛传播开来[15]。10年来，校园足球政策发展经历了由国家体育总局牵头的发起动员(2009—2014年)至教育部牵头的改革发展(2015年至今)两个阶段。在第一阶段发展过程中，比较普遍的问题是参与学校数量有限，并未充分增加学生参与足球运动的人数，同时，普遍认为校园足球就是仅建立一支学校足球代表队。第二阶段校园足球的继续开展，即是在调整及完善第一阶段问题的基础上进行。经过这两个阶段的发展，校园足球的目标、任务、保障措施及发展思路等得以明确，校园足球教学、训练、竞赛及文化建设等工作从政策制度上得以规范。可以说，当前校园足球工作不仅具有良好的政策和舆论环境，而且相关政策文本的决策水平也越来越趋于科学和合理。

3.2 校园足球政策的促进现状

在一系列校园足球政策的大力促进下，10年来校园足球发展迅猛。截至2020年底，全国校园足球特色学校30 722所，试点县(区)201个，改革试验区38个，可招收高水平足球运动队的高校增至188所。提前完成2万所特色学校的建设任务，基本形成“特色学校+试点县(区)+改革试验区+高校高水平足球队[16]”“四位一体”的校园足球立体推进的发展态势。虽然我国校园足球发展取得的成绩有目共睹，但校园足球政策实施中的问题也非常突出。主要体现在如下几个方面：

第一，权责边界模糊。各省、市、县(区)“校足办”工作人员主要由教育和体育两部门人员组成。但由于顶层设计中两部门责、权、利划分不明确，两者之间并未形成有效衔接[17]，发挥效果不尽人意。据调研表明：虽然是教育和体育部门共同在抓，实质上是教育部门一家在做，体育部门并未全力参与。

第二，执行角度偏离。教育部等6部门出台的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》(简称“实施意见”)指出：“把发展青少年校园足球作为落实立德树人的根本任务、培育和践行社会主义核心价值观的重要举措[18]。”现阶段，校园足球开展的重点应是普及，开展的重心首先应放在课堂教学、课外活动及班级联赛等校内足球活动方面。但超过50%的校园足球特色学校仍只关注校代表队足球技能的提高，近80%的学校并未严格执行“特色学校应适当加大学时比重，每周至少安排一节足球课[18]”的政策要求。这一现象与第一阶段对校园足球的认知问题类似。

第三，配套政策滞后。从实地调研来看，一半以上的地方校园足球主管部门并未依据《实施意见》相应出台指导性和操作性强的配套政策，致使《实施意见》的精神难以真正“落地”。具体体现在：(1)校园足球教师的工作量明显提升，但找不到额外工作量补贴发放的配套政策；
(2)部分校长工作成效突出，但缺乏具有明显奖惩机制的配套政策；
(3)各基层学校学生参与校园足球的积极性较高，但缺乏区域内校园足球特色学校(小学-初中-高中)对口升学及允许足球特长生在升学录取时合理流动的配套政策。

第四，监督评价缺失。《实施意见》提出“教育督导部门要将校园足球纳入教育督导指标体系，制定校园足球专项督导办法，定期开展专项督导[18]。”从实地调研来看，各地方教育督导部门尚未出台具体的督导评价办法。此外，校园足球政策的执行监督主要由教育行政部门来承担，政策执行的反馈信息过多依赖于学校单方面汇报和查看纸质材料。监督过程流于表面。

第五，条件保障落后。虽然自2015年起教育部已在全国组织了几轮青少年校园足球骨干师资国家级专项培训，中央财政也在不断加大青少年校园足球专项扶助资金的投入力度，但随着每年各地方校园足球特色学校规模的不断扩大，各地方开展校园足球的师资队伍和经费场地的缺口依然较大。

综上所述，国内校园足球的发展在不断进步的同时，也产生了一些问题。首先，教育部主导完成具体的校园足球发展事务时，限于资源和条件，必定存在无法兼顾各地的特点和具体情况的问题，诸如教师聘用、职称晋升等，所以各省的相应机构应发挥更大的主导性。其次，在教育系统内部仍然同样存在着将参与足球运动与学生教育分离的思维惯性。认为校园足球的首要任务即是培养足球后备人才。这一思维的产生自然与国内中小学现阶段比较重视学生学业水平的导向产生矛盾，继而为校园足球的发展带来内部的阻力。另外，各地足协在校园足球的推广过程中，并没有主动发挥更加系统的作用，在与教育部门的沟通与合作方面还存在一定的障碍。校园足球发展迅速，但在足球师资、课程建设、赛事组织及管理等方面存在时间差。这就需要教育部门和足球管理部门合作推进，减少发展过程中各项资源不足带来的限制。

4.1 构建简明清晰的校园足球政策组织结构

政策体系的组织结构决定了政策体系的功能[19]。校园足球开展是一个系统工程，涉及组织领导、条件保障、师资培训、训练竞赛等多个方面，需要教育、体育、财政、宣传等多个部门的协同配合。2015年经国务院批准，教育部牵头成立了全国校园足球领导小组。领导小组成员由教育部、财政部、新闻出版广电总局、国家体育总局等6部门相关负责人组成。领导小组旨在优化组合相关职能部门的资源，大力推进校园足球活动的开展。但由于领导小组具有组织机构临时性、成员组成兼职性等特点，导致该领导机构形同虚设，中层和基层领导机构的组织架构更无法明晰，现实中很多地方仍在揣测、犹豫、观望[20]。政策组织结构的不明晰造成政策传导效力逐级衰减，政策执行效率降低。日本和韩国校园足球发展的经验表明：校园足球推进中，从中央到地方应加快建立分工明确、协同配合的校园足球组织结构，进而构建出简明清晰的校园足球政策执行组织结构体系，以提高校园足球政策的执行效率。

4.2 明确校园足球政策目标定位

准确的政策目标定位是公共政策执行的起点，对政策执行具有重要的指导作用，是防止政策执行出现异化和阻滞现象的关键所在[21]。中央近年来出台的一系列校园足球促进政策，以及当前我国校园足球政策发展的目标主要集中在“增强学生体质、扩大足球人口、引领教学改革、丰富校园文化”等四个方面[1]。因此，校园足球各级管理干部在政策执行中应凝聚共识，统一思想。对开展校园足球重要意义的认识要统一达到“发展校园足球是我国全面推动学校体育改革，实现体育真正回归教育、实现教育系统培养优秀竞技人才”的认识层次与高度[22]。制定出长远发展规划，处理好校园足球短期与长期、局部与全部、阶段与总体等政策目标的关系。坚决摒弃校园足球急功近利的思想，杜绝把校园足球活动演变成政绩工程的现象。

4.3 完善校园足球政策执行机制

政策执行是政策过程最为关键的环节。政策执行不力或不完全，都将导致政策的失败[23]。各级地方政府、教育和体育等行政主管部门在《中国足球改革发展方案》《中国足球中长期发展规划(2016—2050)》等总体方针政策的指引下，应结合本地区实际，因地制宜出台关于优秀人才成长、运动意外伤害防范、社会力量激励参与及教练员额外工作量补贴发放等方面的政策内容和配套措施，并确保有效执行。具体政策内容应重点突出，配套措施均应详细地规定实施范围、责任主体和拟达成的发展目标，使政策执行者易于理解和掌握，方便操作与执行，确保政策能落实到位。针对政策各执行主体应建立定期督查与考核评价机制，将考核结果向社会公开，接受社会和舆论的监督。对于政策执行情况较好的集体或个人要有明确的激励机制和奖励措施，执行情况较差的要有责任追究机制和惩罚措施，以充分调动政策各实施主体执行政策的积极性[24]。

4.4 建立多方支持的校园足球政策保障体系

针对当前我国校园足球开展面临的师资薄弱、场地落后及资金不足的困难局面，各地主管部门应通过建立多方支持的校园足球政策保障体系，以改善政策执行资源环境。在加大政府财政拨款的同时，可以通过税收杠杆撬动社会资金、赛事运营激活企业赞助等渠道丰富经费投入机制的多元化[17]，以彻底扭转校园足球资金主要依靠政府投入的单一模式。各校园足球特色学校可以采取与社会足球俱乐部共享场地资源的举措，吸收社会资金改善校园足球场地设施条件，为青少年学生习练足球提供基本的场地设施保障。此外，应加强对校园足球教练员的选拔与培养。一方面应加大对校园足球特色学校教练员的培养力度，包括举办国家级、省级与地市级等各级各类培训班、选派到国外进修短期研修等，但一定要以着力提升足球师资的教学实践能力和综合职业素养为目的。另一方面应制定严格的“教练员资质制度”。规范教练员上岗执教必备的相应资质，以保证校园足球训练的质量与水平。

日本和韩国校园足球发展的经验表明，校园足球政策体系是一个复杂的系统。建立一套成熟完备与卓有成效的校园足球政策体系需要经历一个漫长的、不断修正完善的过程。校园足球工作者要正确看待当前我国校园足球政策执行中遇到的一些暂时性困难和问题。各地方政府在推进校园足球进程中，应该坚定信心并积极借鉴国外校园足球政策、先进经验和国内校园足球的成功做法，结合本地区实际，通过构建简明清晰的校园足球政策组织结构、明确校园足球政策目标定位、完善校园足球政策执行机制、建立多方支持的校园足球政策保障体系，促使我国校园足球开展形成健康、快速、高质量的发展态势。

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