面向考核应用的慢行交通评价指标体系研究与实例

王书灵， 刘春杰， 胡 莹,3， 荆禄波， 肖元轶

(1.北京交通发展研究院， 北京 100073；

2.北京市交通委员会， 北京 100073；
3.北京交通大学交通运输学院， 北京 100044)

评价考核是促进城市高质量发展、提高规划实施有效性的重要工具，也是城市规划建设管理中的重要环节. 步行和自行车通常被称为慢行交通，是城市综合交通体系的重要构成部分. 慢行交通具有集约、节能、低碳、健康等特征，随着社会经济发展，越来越受到关注和老百姓的青睐. 北京市制定了“慢行优先、公交优先、绿色优先”发展思路，编制了《北京市慢行交通规划(2016—2035)》，各区、各街道已经把慢行交通治理纳入重点工作. 为了推动慢行交通相关规划的落实，评估各区、各街道慢行交通出行环境发展水平、评价改造措施提升效果等，需要一套科学量化的慢行交通评价方法.

通过文献查阅，慢行交通评价体系相关研究较多[1-8]，从不同视角和不同维度构建体系，存在多种分类，如设施水平、运行水平；
安全性、可达性、舒适性；
出行网络、出行景观、出行设施；
网络层面、空间层面、环境层面等. 主要采用的指标包括：骑行量、步行量、骑行速度、慢行道路网密度、人均慢行道路里程、慢行道路覆盖率、慢行道路宽度达标率、路面平整度、标志标线完整度、无障碍设施、林荫覆盖、信号灯设置、乘客出行满意度、景观与周围环境协调性等. 数据采集以人工调查为主，具体包括人工断面调查、实地踏勘、问卷调查、实地访谈、观察法等. 但这些评价体系多停留在体系方法研究层面，部分研究选择小规模区域和道路开展实际应用验证，尚未有应于全市空间范围的慢行交通发展情况评估的方法体系和应用实践.

为了支撑北京中心城区及副中心区域1 000多平方公里的慢行交通品质提升考核评价，本文结合北京市慢行交通发展特征，研究面向全市考核应用的慢行交通评价指标体系,既要体现评价的系统性，也要考虑大范围采集数据的可操作性,以及评价公平性.

1.1 慢行交通发展现状

近年来，北京市重视慢行交通的发展，在规划、设计、实施多管齐下，慢行交通出行环境日益得到改善. “十三五”时期从规范交通秩序、保障通行安全、提升服务水平和完善基础设施4个方面对3 200 km慢行系统开展了综合整治，慢行交通出行比例显著回升，自行车出行比例2021年达到16.4%. 与国际同等规模城市(伦敦、东京都、纽约等)相比，自行车出行比例名列前茅. 居民对于慢行出行环境的整体满意度较高，城六区慢行系统评分为8.3分(满分10分)[9].

1.2 慢行交通依然存的问题

根据2021年北京市慢行系统服务评价工作报告[9]，慢行交通出行影响因素中，老百姓认为机动车违法停车占用自行车道是影响骑行感受的首要影响，占19.56%；
影响步行出行感受最主要的因素为步道空间被占用，其中自行车停放秩序混乱占用通行空间(占27.17%)和机动车停车占用行人通行空间(占20.48%)为最主要的因素. 此外，部分慢行设施空间不足问题仍然存在，局部路段还存在步道缺失、人行道通行宽度不足2 m、自行车道通行宽度不足2.5 m等问题.

1.3 发展愿景分析

《北京城市总体规划(2016—2035)》明确提出了构建步行和自行车友好城市的发展目标，城市绿色出行比例到2035年不低于80%. 《北京市慢行系统规划(2020年—2035年)》也提出了建设连续安全、便捷可达、舒适健康、全龄友好的慢行系统. 《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》明确了“十四五”期间慢行交通的具体举措，构建广泛覆盖、连续安全、环境友好、彰显文化的步行和自行车网络体系，充分发挥慢行交通在中短距离出行和公共交通“最后1 km”接驳中的重要作用. 按照完整街道理念，规划设计适宜慢行的街道和人情尺度的街区，进一步提升步行和自行车出行吸引力，使慢行交通成为市民健康生活的一部分.

2.1 评价目的

评价体系构建需要以实现评价目的为核心. 经分析，本次评价实现3个目的：

1)评估区域慢行交通现状发展水平，包括设施水平和管理水平. 道路设施是慢行交通出行的基础，设施水平直接影响使用者感受；
道路上的管理情况影响慢行交通使用感受，例如机动车违法停车占用等.

2)从使用者角度评估使用效果. 使用效果是最直接的评价，以使用者为对象，通过使用量、满意度等指标反应用户使用感受.

3)查找慢行交通存在问题. 通过指标的对标分析和使用感受等，查找问题点段，为后续改善工作提供指导和支撑.

2.2 构建原则

为了让评价指标体系具有更加实用，评价指标体系的构建不仅要科学全面，也要考虑可操作性、数据可获取性、区域之间对比公平性等. 指标体系构建应遵循以下原则

1)科学性原则：评价指标体系与城市交通综合出行指数等既有评价指标相协调，具备合理性，数据采集全面；

2)系统性原则：以使用效果作为核心指标，从秩序管理、设施水平、出行体验等多个维度反映慢行系统的发展现状；

3)导向性原则：从指标权重、评分规则等方面突出慢行系统的问题症结及改造效果；

4)可操作性原则：要具有较强的适用性，面向不同区域和不同道路，数据指标获取路径可行，算法简便公平、指标测算宜实施；

5)可对比性原则：指标设施角度便于进行区域之间的横向对比，也要体现同一区域不同年份的指标变化和对比.

2.3 评价指标体系

常用的评级方法包括层次分析法、因子分析法、主成分分析法、聚类分析法、迷糊评价等，不同方法的适用评价内容和技术方法存在差异. 层次分析法是服务考核评价应用最多的一种方法.

层次分析法，简称AHP，是指将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的决策方法. 层次分析法根据问题的性质和要达到的总目标，将问题分解为不同的组成因素，并按照因素间的相互关联影响以及隶属关系将因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，最终使问题归结为最低层(供决策的方案、措施等)相对于最高层(总目标)的相对重要权值的确定或相对优劣次序的排序.

慢行交通品质的评价存在多个维度(准则层)，如设施水平、管理水平、使用效果表现维度等，而不同的维度(准则层)又可细化和量化为具体指标，例如宽度、隔离、违法停车数量等. 本研究采用层析分析法进行评价，体现不同维度的发展水平，以及各项具体指标发展水平，总体框架设计如表1所示.

1级指标为评价区域的慢行交通综合评价指数，代表总体情况；
2级指标分为设施效果、管理效果、使用效果，体现3个维度的评价情况；
3级具体指标选取参考《步行和自行车交通环境规划设计标准》《北京市步行和自行车交通设施改善技术指南》等技术标准，以及北京市慢行交通规划任务和市民诉求，在诸多指标中选取“6+2+5”个具体指标. 其中6个设施指标、2个管理指标、5个效果，是慢行交通发展情况的具体表现，如宽度达标、林荫覆盖率、机动车侵入率、满意度等.

表1 慢行交通评价指标体系架构

2.4 评价指标说明及量化标准

2.4.1 设施类指标

1)路幅宽度12 m以上道路独立自行车道设置率(%)：《步行和自行车交通环境规划设计标准》要求路幅宽度大于12 m道路应设置隔离的独立自行车道，为自行车骑行提供独立路权. 指标具体算法为路幅宽度12 m以上道路中，施划独立自行车道的里程占总里程的比例.

(1)

式中，LB为路幅宽度12 m及以上的道路里程(双向里程单独统计)；
LBD为路幅宽度12 m及以上道路中，施划独立自行车道的里程(双向里程单独统计).

2)自行车道宽度达标率(%)：非机动车道过宽容易招致机动车违法停车，过窄则无法满足交通需求. 《步行和自行车交通环境规划设计标准》规定，城市道路两侧的非机动车道宽度，快速路辅路、主干路应为3.5 m；
次干路应为3.5 m，困难情况下可为3.0 m；
支路应为2.5 m. 因此，对于既有的设施，非机动车道一般不低于2.5 m.

自行车道宽度达标率指独立自行车道(单独施划自行车道分道线/机非隔离护栏或设有绿化带/步道砖隔离的道路)中宽度大于2.5 m里程比例，机非混行道路不纳入计算.

(2)

式中，LBD为路幅宽度12 m及以上的道路施划独立自行车道的里程；
l2.5为宽度大于等于2.5 m的自行车道里程(双向里程单独统计).

3)步道通行宽度达标率(%)：根据《步行和自行车交通环境规划设计标准》(表2)，不同等级的道路有不同要求，不同地区的道路也有不同要求. 考虑到既有道路受到路幅宽度、沿线建筑等多种因素影响，以及评价的可操作性，本次评价不考虑道路等级，选取2.0 m作为达标值.

表2 人行道宽度要求

步道通行宽度达标率指步道中人行道宽度大于2 m里程占全部步道里程的比例.

(3)

式中，Lp为步道里程；
l2.0为有效通行宽度大于等于2.0 m步道里程(双向里程单独统计).

4)设施占用步道率(m2/km)：根据相关规划和技术要求，市政设施应根据周边环境进行景观美化，与道路及周边环境相协调，不应占用人行道，可结合道路绿化设施带、行道树设施带、道路分隔带设置，并与周边环境相协调.

具体指标为每公里步道上的设施总面积.

(4)

式中，Lp为步道里程；
∑Si为步道通行空间上各类设施的基底总面积,占道设施主要分为5类，总面积为各类设施的单体面积*各类设施数量.

∑Si=aSi1+bSi2+cSi3+dSi4+eSi5

(5)

根据实地调查和测量，各类常见设施占用步道的基底面积如表3所示：

表3 常见占用步道的设施及面积

5)无障碍设施整改率(%)：设置连续的无障碍设施是满足残障人士、老年人等出行不便人群的使用需求. 通过各级无障碍监督员，以及市非紧急救助热线12345、新闻媒体等反映盲道和缘石坡道存在问题的整改完成情况来体现.

(6)

式中，WZ为需要整改的无障碍设施数量；
Wg为按照规定完成的无障碍整改数量.

6)慢行林荫覆盖率(%)：《北京市步行和自行车交通设施改善技术指南》要求各级城市道路应强化高大乔木的种植力度，建设完整林荫道.

慢行林荫覆盖率是指行道树设施带均按行列式种植树冠丰满的高大乔木，且种植株距在8 m以内的道路里程与道路总里程之比.

(7)

式中，L为道路里程；
Lg为符合种植林荫要求的道路长度.(双向里程单独统计).

2.4.2 管理类指标

交通秩序管理对骑行和步行感受有很大的影响，特别是机动车违法停车，已经成为影响慢行体验和出行安全的重要因素，选取机动车违法侵入自行车道率和机动车违法侵入步道率2个指标.

1)机动车违法侵入自行车道率(辆/km)：每公里机动车违法占用非机动车道停车个数(车内无司乘人员).

(8)

式中，LBD为施划独立自行车道的里程；
Nbi为调查时段，对应里程上违法停放的所有机动车数量之和.

2)机动车违法侵入步道率(辆/km)：体现每公里机动车违法占用步道停车个数(车内无司乘人员).

(9)

式中，Lp为步道的总里程；
Npi为调查时段，对应里程上违法停放的所有机动车数量之和.

2.4.3 使用效果指标

使用效果是最直接体现改造效果的指标.根据指标的代表性和可获取性等， 经研究选取骑行量、骑行速度、满意度、投诉率等作为评价指标.

1)平均断面骑行量(辆/h)：本着既要体现使用量又尽量减少调查工作量的原则，选取主干路和快速路辅路早高峰8:00—9:00的平均断面骑行量作为评价指标.

(10)

式中，∑Vi为评价区域内道路断面流量之和；
I为区域内道路数量.

2)平均骑行速度(km/h)：根据《北京市非机动车管理条例》，在非机动车道内行驶，最高时速不得超过15 km.骑行速度在一定程度上体现了道路的顺畅情况，可用共享单车订单数据计算得到的自行车平均骑行速度.

(11)

式中，Li为每一单共享单车订单骑行距离，Ti为对应每一单共享单车订单骑行时间，I为评价区域内订单数量.

3)公众满意度：通过问卷调查获取的公众对步行和自行车交通的满意情况，反应居民的主观使用感受.10分制，居民直接打分.

4)自行车交通投诉率(件/辆)：考虑到各个区域道路条数和长度并不一致， 为了公平起见，采用与自行车交通相关的12345案件投诉量与区域内道路平均断面骑行量的比值，作为评价指标.

(12)

式中，Nbt为评价区域内的自行车投诉数量；
y9为区域内道路平均断面骑行量.

5)步行交通投诉率(件/km)：与步行交通相关的12345案件投诉量与区域内步道里程的比值.

(13)

式中，Npt为评价区域内的步行投诉数量；
Lp为区域内步道里程.

3.1 指标分值

为了方便理解和计算，慢行交通综合评价指数满分为10分.

3.2 指标权重

综合考虑慢行交通发展的现状水平、重点改造方向、指标影响程度及市民反馈的影响因素排序，采用专家打分法，确定了各项指标权重. 如表4所示. 自行车道宽度、步道通行宽度、机动车违法侵入自行车道、机动车违法侵入步道、平均断面骑行量等5个指标最直接反映了设施供给、管理情况和使用效果，因此权重最高，均为10%；
骑行速度、无障碍设施整改率各区差异不大，从体现各区排名的角度，权重较低，均为5%；
慢行林荫覆盖为环境提升类指标，首次作为做为重点指标考核，因为权重较低，也为5%.

3.3 赋值规则

目前13个3级指标中，6项是达标率指标，具有明显的物理意义，可直接进行赋值；
1满意度指标，直接为得分；
其余6项是数值类指标，没有明确的对标标准，采用排名或者根据所有区域指标值制定评判标准.

3.3.1 直接赋值法

路幅宽度12 m以上道路独立自行车道设置率、自行车道宽度达标率、设施占用步道率、步道通行宽度达标率、慢行林荫覆盖率、无障碍设施整改率等6项指标的指标值为百分比形式，其物理意义最为明确，适合采用指标值×10直接赋值法以便直观地表现指标值与评分之间的线性对应关系；

3.3.2 直接给分法

慢行交通公众满意度的指标值本身为10分制得分，与指标评分一致，满意度=得分；

表4 慢行交通评价体系指标权重表

3.3.3 排名差值法

平均断面骑行量、骑行速度：影响平均骑行量与骑行速度的因素较多(如人口、面积、道路里程、骑行量与速度之间相互影响等)，不宜直接赋值，可通过指标值之间的差异进行评分测算. 具体计算方法为：

1)计算插值：根据各评价区域指标值的排名，利用差值公式将指标值转化为插值：

(14)

2)将插值通过归一化公式转化为10分制得分

(15)

考虑各区骑行量和速度受到诸多因素影响，分数差距不宜过大，采用排名插值法，在归一化处理时最后一名的分值为6分.

3.3.4 均值等差法

机动车违法侵入自行车道率、机动车违法侵入步道率、自行车交通投诉率、步行交通投诉率，这4个项指标物理意义较为明确，影响因素简单(如违法侵入率的大小仅与违法停车数量多少相关)，比较容易根据实际情况制定10分与0分的标准，采用6分为及格线. 考虑到越接近满分改造难度越大，因此采用二阶段赋值等差曲线，达到平均分以后斜率变大.

图1 基于某指标值的均值等差曲线

本评价指标体系已经应用到北京市慢行交通服务质量评价和考核工作. 本文选取中心城、副中心、外围新城等不同区域、不同功能类型的8个典型街道，对评价指标体系的应用情况进行介绍.

4.1 区域选取

为了尽量体现区域特点，本文在东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山、副中心、亦庄经济开发区各选取了一个典型街道，分别用A、B、C、D、E、F、G、H来命名. 其中副中心和亦庄处于近郊区域，街道空间尺度略大于中心城区，但由于评级指标均为比率，与评价区域面积无关，各街道具有可比性. 8个典型区域分布如图2所示.

4.2 指标测算

通过人工调查、数据收集、共享单车数据分析等方式，得到各个街道13个指标的数据和具体分值，具体如表6和表7所示.

经过赋值和综合计算，综合得分在7.46～8.05之间. 10分为满分，7～8分为中等水平，8～9分为良好水平. 整体来看，8个街道水平差异不大，均在中等和良好水平，均未达到优秀水平. 综合得分8分以上的为H和A街道，其中H街道为新区，道路设施条件和交通秩序管理良好，市民投诉较少，综合发展水平较高；
排名第2的A街道位于北京核心区(老城区)，基础设施整体良好，骑行量较高，但违法停车和设施占用依然存在，因此列第2名.

表5 指标赋值方法汇总表

图2 典型评价区域分布

4.3 主要指标的对比分析

4.3.1 主要设施类指标各街道存在较大差异.

1)自行车道

路幅12 m以上道路独立自行车道设置率最低的街道仅为71.3%，说明该街道28.7%的宽度12 m以上道路依然为机非混行，应采取多种措施施划独立的自行车道.

表6 街道指标

表7 8个街道慢行交通评价得分情况

以2.5 m为标准，自行车宽度达标率最低的街道为E街道，达标率为72.7%，可采取重构断面、压缩或者取消一条机动车道、取消路侧停车位等方式，优先保障自行车通行宽度达标.

2)步道

以2.0 m为标准，步道通行宽度达标率整体水平不高，低于自行车道宽度达标率. 街道G的步道通行宽度达标率仅为49%，这与G街道部分道路为公路城市化有关. 未来步道通行宽度是慢行交通设施改造需要重点关注的方向.

步道上的林荫总体较好，特别是街道D，林荫覆盖率接近100%；
街道C的林荫覆盖率最低，为66.5%.

图3 典型街道设施指标与对比

4.3.2 步道上的机动车专用步道被侵占情况略差于自行车道情况.

从指标上看 除了F街道的自行车道，其他街道均存在不同程度的机动车违法占用自行车道和步道的情况. 其中E街道机动车违法占用步道现象最为严重， 达到2.68辆/km. 机动车违法占用对慢行出行影响较大，后需要持续进行违法执法和管理.

图4 典型街道管理指标与对比

4.3.3 使用效果指标与街道所在区域特点相关

骑行量是最直接的使用效果. 骑行量与区域人口、出行距离、其他交通方式的供给、使用习惯、地形气候等密切相关. 总体来看，老城区骑行量整体较高，新区骑行车量相对低一些. 新城区出行习惯正在养成中，提供良好的慢行出行环境， 有助于逐步提高慢行交通吸引力和培养市民出行习惯.

图5 典型街道骑行量与对比

慢行交通环境提升需要科学客观的评价手段. 本文建立了面向考核评估的慢行交通评价指标体系，可评估区域、街道、道路等不同维度的慢行交通发展水平和问题，该体系已经北京市实际应用了2 a，对于推动慢行交通服务品质提升具有重要作用和意义. 通过评价应用可发现，目前慢行交通数据采集手段依然较为传统，虽然共享单车订单等数据出现，为慢行评估提供了一些大数据支撑，但是覆盖的方面和角度还远远不够. 为了可持续开展慢行交通评价，需要进一步研究大数据的应用，为慢行交通提供较为全面、动态更新的数据作为分析基础，全面推动慢行交通出行环境的提升.

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