治理能力现代化视野下数字政府升级的向度、逻辑与路径*
时间：2023-06-04 19:50:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
刘家明 李洁莹
随着新一代互联网与人工智能的应用推广，以信息通信技术为基础的虚拟网络社会和社会实体网络渗透交融，跨越时空的不同个体、群体可通过点对点开展各种交互，以更低的成本、更便捷的方式参与公共治理与公共服务生产。技术工具的迭代更新对政府的治理理念与方式产生了重大影响，助推政府的全方位变革。党的十九大报告将“数字中国”上升为国家战略，党的十九届四中全会明确指出要推进“数字政府”建设，融合数字技术与政府治理重塑政府职责体系、创新公共服务方式，实现政府治理现代化目标[1]。中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路[2]。数字政府作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，其优化升级对提升政府治理效能意义重大。
当前，全国各地数字政府建设如火如荼，如浙江的“最多跑一次”改革、上海的政务服务“一网通办”、广东“3+3+3数字政府”的创立都取得了显著成效，数字政府建设及其研究迅速成为前沿动态。然而，在数字政府快速发展的同时暴露出数字政府仅从技术层面提升治理能力是远远不够的，学者意识到数字政府的实践教训[3]、逻辑陷阱[4]及回应性陷阱[5]，并开始探讨数字政府的转型。例如，从虚拟政府到智慧政府建设[6]，建设平台政府以推进治理现代化[7]，从政府2.0到3.0的升级[8]及英国政府的数字化转型[9]，等等。
数字政府不仅是技术进步的产物，其建设发展更强调治理理论的嵌入与融合，其中，整体性治理理论整合协同的价值理念、大数据治理理论数据赋能的工具导向、平台型治理理论价值共创的创价模式，为数字政府向整体性、智慧性、平台性方向优化升级提供了理论基础。因此，本文撇开传统的技术主义倾向及路径，遵循“是何、为何、如何”的构建逻辑，提出数字政府升级的空间、内容、时间三维向度，旨在构建系统治理的整体性数字政府、智能服务的智慧性数字政府及互动共治的平台性数字政府形态。数字政府升级是为提高政府治理现代化水平而生的产物，其整体协同机制、智慧网联机制、平台创价机制推动了政府治理效能的全面提升，有效回答了数字政府“为何”升级。在此基础上，本研究提出整体性、大数据及平台型的治理路径，推动治理新范式的重塑、智慧化应用的构建及共治性架构的生成，试图为数字政府优化升级与政府治理能力提升提供有益探索。
数字政府升级是时代背景和内在动因共同作用的结果，是为了弥补数字政府现状与预期状态差距而持续创新的过程。数字政府朝着整体性、智慧性、平台性方向优化升级，展现出数字政府升级的空间、内容、时间三维向度，有助于充分发挥数字政府的数字红利。
(一)空间向度：从“碎片治理”向“系统治理”转变的整体性数字政府
整体性数字政府是一种将整体性治理理论嵌入数字政府建设过程的政府形态，其强调多维层级的政府部门、私人部门与非营利组织之间的整合协调，通过目标—手段协同、强化信息技术运用和优化系统性整合策略，从而帮助政府实现公共目标[10]。整体性数字政府是网络时代合作治理的战略模式和落地形态，顺应了跨界互联的发展趋势。整体性数字政府指的是各层级政府部门、第三部门与私人部门在相互信任的前提下，借助数字技术开展沟通交流、整合协调、互动协作等活动以帮助政府部门实现公共目标的政府形态[11]。其核心就在于公私部门间的高度信任、整合协同，通过大数据、云计算、区块链等信息技术为组织间的沟通交流提供便捷条件，公私部门得以在开放透明的环境中共享资源，在互利共赢的基础上互动合作，最终达成共识，实现公共目标。在这个过程中，整体性数字政府跨越了组织边界、突破了等级秩序、打破了行政壁垒，推动政府决策科学化、政务服务一体化、公共服务高效化及社会治理协同化，实现了从“碎片治理”向“系统治理”的转变。整体性数字政府构建起资源协调、组织协作、职能整合的系统治理模式，有效地应对了治理碎片化。
第一，“虚实结合”的整体性治理网络。整体性数字政府是线下实体政府和线上虚拟政府相结合的统一体，政府结构由物理碎片化向虚拟空间整体性转变[12]，建立起“虚实结合”的整体性治理网络。互联网的快速发展使网络社会与传统社会并驾齐驱，分类而治的需求正在日益增加。“虚实结合”的整体性治理网络是有效解决公共治理问题的二元分析框架。在整体性治理网络中，线下实体政府发挥着方便快捷、整合协调的作用，线上虚拟政府发挥着公开透明、互联互通的作用，两者高度融合且无缝衔接，共同打造政务高效化、服务线上化、治理精准化的新兴政务运行模式。
第二，“组织协作”的动态性治理结构。公共问题的日益复杂、信息技术与服务的迅速发展要求政府具有更高、更快、更强的实施新技术和应用新流程的能力。随着政府越来越多地通过外包项目向外部转移其信息、资源，政府的治理能力变得十分有限[13]，给政府带来了挑战。整体性数字政府的多元动态治理结构强调组织各方的沟通交流与互动，建立起各种形式的组织间合作以应对技术和公民需求的迅速变化，其中公私组织发挥自身优势，实施跨界协作，能够整合各方的资源共同解决治理难题。
第三，“职能整合”的系统性治理机制。整体性数字政府“职能整合”的系统性治理机制具有权责统一、职能明晰、协同高效的功能特性。其通过整合政府部门相似或相同的管理职能综合开展治理活动，突破传统的部门界限和功能分割，推进政府事务综合管理与协调，最大程度避免陷入职能交叉、政出多门、多头管理的治理怪圈。其关键在于通过行政职能、组织架构方面的系统整合提高行政效率、降低行政成本，为公众提供优质高效的公共服务。“职能整合”的系统性治理机制能够充分发挥整体性数字政府的数字技术创新变革优势，引领政府数字化转型，加快转变政府职能，健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系，推动政府运行协同高效、履职效能持续优化。
(二)内容向度：从“技术治理”向“智能服务”转变的智慧性数字政府
随着网络通信技术、物联网、大数据等科学技术的发展，人类社会逐步进入智能化时代，开启了智慧治理的新阶段。智慧治理强调科技的人文关怀，为数字政府建设注入柔性价值，推动着技术治理向智能服务进阶。智慧性数字政府是智慧治理和数字政府深度融合的产物，其追求民主、公平、精准、柔性的价值理念，坚持“以人为本”，主张政府的设计是为了人类整体的发展和未来考虑[14]，必然要以建设现代化治理体系、提高现代化治理能力作为自身的目标追求，更好地推动人的全面发展和社会的全面进步。简言之，智慧性数字政府是指政府部门坚持以人为本的伦理导向，利用群体智慧与信息技术开展治理活动以满足公民定制化需求，实现治理现代化目标的政府形态。其以现代信息技术为支撑，主张人的智慧与信息技术交融，使人的智慧得以超常发挥，是一种“技术赋能”的智慧治理模式，有助于革新政府治理理念[15]、提高政府智慧治理能力，实现精准化定位需求，柔性化回应需求及高效性满足需求，推动数字政府建立精准化、人性化、无缝隙的治理新格局。智慧性数字政府主张“以人为本”的价值理念与技术治理有机结合，强调智慧柔性的价值伦理，实现从“技术治理”向“智能服务”的转变，主要包括智能化决策、智慧化治理、精细化监控及人性化服务四个方面。
第一，智能化决策。智能化决策以信息公开透明为前提，运用大数据信息技术收集并分析各个主体层面的意见、建议，借助集体智慧提出高效的解决方案，表现为民主决策、科学决策与高效决策。首先，智能化决策通过公布有关内部运作的数据，将决策过程外部化，向公众公开数字查询线路，为公众提供一个监督政府内部决策的窗口，保证了公民对决策者的监督权，体现了决策的民主性[16]；
其次，智能化决策广泛地收集各方的意见，获取全面、真实、有效的信息，快速准确地处理信息并加以综合考虑，是站在民主的角度开展的决策过程，保证了决策的全面性和科学性；
再次，智能化决策能够以更低的成本、更高的效率实现社会各方沟通链条的顺畅通达，形成了“问题导向—信息互联—数据分析”的智能化决策形态，保证了决策的科学性与高效性[17]。
第二，智慧化共治。智慧化治理充分发挥“以人为本”的治理理念与技术治理两方面优势，既强调数字治理的科学性又强调柔性治理的人本性。一方面，智慧化治理摆脱了传统的经验决策，以技术治理为支撑，强调政府部门、社会组织、人民群众的沟通合作。其关键在于吸收多方的智慧[18]，以数据说话，以协商发言，以合作定论，发展一种互动性的治理模式，从而增强数字治理的精准性和科学性。另一方面，智慧化治理作为一种智慧性治理能力与行为，强调民主、公平、公开、合作、效率的治理理念，追求利益最大化和道德最优化。
第三，精细化监管。人工智能、云计算、区块链的发展真正使横向到边、纵向到底的全方位、多层次、立体化的监管成为可能，实现了“系统实时监管”“区域远程监管”及“跨层级协同监管”，逐渐建立起事前事中事后全链条全领域的监管体系。精细化监管遵循“考核问责、责任到人”的监管原则，实施“互联网+监管”的监管模式，构建起全国一体化的在线监管平台，推动监管数据和相关行政执法信息整合共享，从而明确责任主体和责任范围。精细化监管通过对监管过程和结果进行分解、细化和落实，加强对重点领域的监管执法，全面提升了对新技术、新产业、新业态、新模式的监管能力。
第四，人性化服务。随着人民物质生活水平尤其是精神生活水平的提高，人民的需求越来越多样化、个性化，政府发展人性化的公共服务有其现实性和必要性。人性化服务以精准定位需求为前提。通过数据的可视化分析获取用户需求结构，细分相关需求层次，定位用户多样化、个性化需求，助力社会关切的有效回应。人性化服务的重点在于有针对性地挖掘需求。借助技术手段对网络用户需求进行分类，找出用户满意度的切入点，深层次地挖掘用户潜在需求。人性化服务的核心在于柔性化地满足需求，利用数字渠道了解用户的特征、技能和行为，灵活获取用户需求信息，从而提供柔性化公共服务[19]。
(三)时间向度：从“静态单向”向“多元共治”转变的平台性数字政府
平台时代的来临及平台革命的兴起使政府的平台演化与平台化转型趋势日益明显。多边平台作为促进多边用户互动合作、相互满足并创造公共价值的支撑体系[20]，具有治权开放、多元连接、赋权释能等功能，能够为数字政府提供数字平台空间，主办数字平台业务，以推动公共产品多元供给、公共服务协作创新及公共事务合作共治的有效实现。因此，有必要将多边平台理论及平台运行模式引入数字政府，创建一种基于多边平台的平台性数字政府，赋予其理论和实践的价值。换言之，平台性数字政府是指在治权开放的基础上，政府部门利用信息通信技术为社会各方互动合作、共同参与社会治理提供空间载体、基础设施和治理规则以创造公共价值的新型政府形态。平台型数字政府为社会群体、公民个人参与公共治理提供了空间载体、基础设施和治理规则，创建无限增值的价值网络[21]，赋予平台内用户更多创造公共价值的可能性。总的来说，平台性数字政府具有多边用户互动性、互动合作支撑性、支撑结构数字化、业务流程平坦化的特征，改变了政府部门静态、单向的管理模式，在促进平台用户互动合作、开放创新、精准对接方面发挥了重要作用，有助于生成开放共享、生态共治的治理格局，实现数字政府从“静态单向”向“多元共治”的转变。
第一，多元连接：促进资源整合与供需匹配。平台性数字政府作为一种多元主体连接互动、合作共治的政府治理模式，其运作的核心就在于促进供需双方之间的多元连接、精准匹配、合作共治以推动公共价值的创造。其中，政府作为数字政府的搭台方、中间人、规约者，以第三方或第四方的身份参与公共治理，推动着平台内多元主体间资源的供需匹配与整合协调。数字政府平台是连接供需用户间的虚拟桥梁，能够通过数据收集、数据分析、数据预测等功能及时感知用户需求、促进资源整合与供需匹配，继而降低交互成本、提高交互频率、壮大交互规模、提升交互质量，在多边交互数量与质量的提升过程中实现多边合作共治与兑现政府的服务效能。
第二，赋权释能：释放多边互动活力。平台性数字政府赋权释能的关键在于治权开放，主要表现为以数据信息为基础的话语权及决策权、公共品生产权及互补服务的开发权、监督评价权与供需双方的直接交互权、互动参与权的赋予、授予与开放。多边平台的水平联络思维、互动合作特质与生态共治规则意味着平台性数字政府的多边平台运行模式实质就是治权开放基础上的交互与共治。治权的赋予、授予与开放必然能够提升平台性数字政府的连接能力，激发多边用户参与治理的动力，释放公共事务生态共治的活力。除了平台性数字政府的平台思维、运行模式及治理规则之外，其数字技术支撑体系本身就为信息权的开放共享提供了保障，为交互合作提供了空间、渠道和工具，大大改进了数字政府交互合作与生态共治的能力。
第三，平台创价：促进高质量交互与公共价值创造。平台性数字政府实施“政府数字平台+不同价值创造主体”的多边平台创价模式。平台性数字政府作为数字技术平台与多边平台模式的融合体，既可以为政府平台内交互合作提供通用共享性技术架构、标准化配置环境和公共性数字基础设施，还为其提供多元连接的潜能、赋权释能的动能及价值创造的引擎。平台生态系统的核心成员即供需两侧的多边用户作为平台性数字政府的“血肉”，相互转化数字资源及能力、互补数字优势，以实现数据能力价值化、业务能力融合化、协同能力虚拟化及交互能力智能化[22]。在数字技术平台与多边平台模式的双向驱动下，政府通过创建、主办、开放多边数字平台，吸引、整合政府内外不同类型的价值创造主体，推动不同价值创造主体与其利益相关方的高质量交互与公共价值创造。
在政府治理能力现代化的时代背景下，数字政府升级的本质是服务于政府治理效能的全面提升，其整体协同机制、智慧网联机制及平台创价机制为政府治理效能的提升提供了机制保障，阐释了数字政府“为何”升级的效能逻辑。
(一)整体协同机制推动政务服务全周期管理
数字政府朝着整体性方向的转型升级推动着数字治理与整体性治理的互联融通，在此过程中生成的整体协同机制具有整合、协调、信任的功能特性，在整合资源、协调主体、信任协作方面发挥出显著优势，推动实现政务服务全周期管理。
第一，整合机制：社会关切“全方位回应”。整合机制是一种通过把握社会各界的治理需求，汇聚人才、资金、技术、信息等资源以集中力量全方位回应社会关切的运行机制。在新时代背景下，人民个性化、多样化的需求程度显著提高、社会治理日趋分散化，仅仅依靠政府单方的能力与资源已无法满足纷繁复杂的社会需求。因此，发挥整合机制汇聚性、创新性、全面性等优势来推动社会关切的全方位回应有其社会现实性。整合机制的核心在于充分把握社会关注点，将人才、技术、信息等资源汇聚在一起，运用集体的力量来提供公共服务、满足社会需求。其能够尽可能地从整体的角度把握全局，并实行统一领导下的灵活整合策略，使各个子系统得以自由整合创新公共服务，从而最大程度地满足社会多样化、个性化的需求以实现社会关切的全方位回应。
第二，协调机制：公共服务“全流程优化”。协调机制强调各方资源的有序调配、多元主体的有效协同及区域治理的有机连接，是一种非线性、动态化的治理机制。协调机制的协同优化、动态连接等特征在创新公共服务、优化服务流程方面发挥着重要作用，主要表现在主体协调、资源协调及区域协调方面。首先，协调机制以主体协调为抓手，强调打破组织间壁垒以实现部门协调、组织协调、公私协调。政府部门通过数据开放、整合职能等手段实现公共部门与私营部门的协同合作，为推动公共服务的全流程优化提供了有力支撑。其次，协调机制关键在于各方资源的有序调配。随着时代的变迁，权利、资源分散化趋势导致任何一方主体都无法解决更加复杂化的问题，在提供公共服务时各方资源的有序调配极大地提高了公共服务水平。再次，协调机制的重点在于实现区域间协调。各区域间联系日益紧密，区域协调已成为政府部门跨界提供公共服务的主要形式，有必要充分发挥各区域的独特优势实现公共服务的高效供给。
第三，信任机制：多元主体“全过程协作”。多元主体高度信任，在法律许可范围内基于共同的目标开展协同合作，其核心特征体现为人格化信任与制度信任的结合[23]。一方面，信任机制的“人格化信任”以道德力量为约束，是在与对方密切接触、充分了解对方后给予的信任程度，体现为一种关系信任。“人格化信任”为多元主体的全过程协作提供了关系保障。另一方面，在政社、政企、政民的合作过程中，政府部门往往是公共事务治理的委托方，社会、企业、公民作为代理方，两者的合作常维持在一种诚信、高效的委托代理关系中。这种信任关系发生在法律许可范围内，体现为一种制度信任，为多元主体全过程协作提供了法律保障。信任机制贯穿于主体协作的全过程，保障了多元主体间协作有序、高效的开展。
(二)智慧网联机制实现智慧柔性的价值伦理
智慧网联机制作为数字政府向智慧性方向发展的产物，顺应了网络时代万物互联的时代特征，建立起数据治理、智能治理、智慧治理“三智融合”的治理网络。其以服务人民为核心治理理念，追求高效、精准满足人民多样化需求，从而实现智慧柔性的价值伦理。
第一，智慧感知机制助推人性化治理目标的实现。人性化治理是一种充分挖掘社会潜在需求的治理模式，通过识别潜在的和未开拓的领域，能够有针对性地洞悉社会需求的走向，变被动、静态的治理为主动、动态的治理。智慧感知机制通过大数据技术自动感知公众需求，运用可视化分析技术预测公众需求走向，为人性化治理提供了技术及机制保障。一方面，智慧感知机制通过分析民众需求，可视化预测顾客需求走向，变被动的回应为主动的提供，提高了顾客的满意度，提升了顾客的幸福感。另一方面，智慧感知机制为政府、社会、群众间的互通联结提供了空间载体。群众有意见、政府有想法、组织有资源，智慧感知机制鼓励不同的主体主动参与到社会治理中发挥自身优势，以实现群策群力、协同助力共建共治共享社会治理格局目标。
第二，智慧网格机制为无缝隙治理提供结构性助力。智慧网格最早被应用于智慧城市治理，指的是依托于统一的管理及数字化的平台，将管理辖区按照一定的标准划分为单元网格[24]。随着智慧网格的不断发展，其被赋予更丰富的治理内涵，将智慧网格概念引入更广阔的治理领域具有其现实性和实践性。在智慧性数字政府中，智慧网格主要指的是以现代信息技术为支撑，通过多部门信息共享、协同工作，实现对社会治理事件的动态监管、处置、统计和分析等功能的一种网格化治理模式。其采用全面的信息采集管理系统，将人、地、物、情、事、组织融为一体，实现了数据共享、业务互补，形成了无缝隙治理网络。智慧网格不仅体现为管理系统综合化，还表现为管理手段数字化，主要是管理对象、过程和评价的数字化，将传统、被动、定性和分散的管理转变为现代、主动、定量和系统的治理，从而推动管理的敏捷、精确与高效[25]，全面提高了无缝隙治理的能力和水平。
第三，智慧服务机制促进精准性治理的改革与创新。智慧服务机制采用科学的组合结构设计，运用“人机互动+客服服务”的治理模式，缩短群众办事时间，提高服务效率。智慧服务机制通过“一窗受理、集成服务”的人机互动的业务办理方式，解决了群众办事繁、办事难的问题[26]。其实行由智能化设备划分群众的办事类型，通过系统匹配负责部门，直接将该业务对接相应政府部门，真正实现让群众少跑腿、不跑腿，在提高办事效率的同时实现精准对接、精准服务。智慧服务机制实施互动式办理、精准化服务，不仅能够快速办理业务，还能精准满足不同用户多样化、个性化的需求，从而实现精准服务，提高群众满意度和幸福感。
(三)平台创价机制生成平坦互动的共治格局
平台为价值的交换与创造提供了空间载体和治理规则，使越来越多的价值汇聚平台。其开放共享的创价机制促进了多元主体的参与互动与协同合作，推动形成平坦开放、多元连接、互联互通的治理新格局。
第一，治权开放机制激发治理活力。平台性数字政府的核心特质在于治权开放，以及在此基础上的多边用户互动合作。治权开放机制本质上是赋予平台内所有用户创造公共价值的权利，以提高用户的归属感、满足感，是一种用户为用户创造价值的运行机制。一方面，实施治权开放意味着平台成员有更大的自由权利开展与其他用户的互动交流，赋予了用户平台归属感，能够有效地激励用户间积极合作、创造价值；
另一方面，治权开放机制强调用户能够自由地指导自身的行为、自由地分配利益，有利于激发用户的积极性、释放用户自身创造活力。治权开放机制具有用户主权的功能特征，能够有效地调动平台内多方用户的治理活力，推动平台内的互动交流与创新发展。
第二，互动平坦机制降低交易成本。平台性数字政府既不是信息静态储存的数据库，也不是信息单向垂直运动的电子政府，水平联络基础上的多边互动是其核心特质。平台性数字政府的互动平坦机制不仅体现了水平联动互动的平台思维，而且被视为一种精心构建关系的生态治理框架。其联结供需两侧多边用户开展交互的势能已成为推动生态共治的强大引擎。尤其是在信息通信技术加持下的互动平坦机制为用户群体间的生态共治创造了更加成熟的价值[27]。一方面，用户间的互动合作是平台性数字政府创造价值的主要形式，推动着多元主体参与的生态共治；
另一方面，平台性数字政府实施用户为用户创造价值的治理模式，用户间开展互动合作，各要素供求对接、整合优化，从而迸发创新的火花，实现了用户黏性、资源整合、供求匹配等治理效能的提升。
第三，模块整合机制创新公共服务。平台性数字政府拥有稳定的治理架构和灵活的平台模块，其中平台模块既是独立的个体，又是子系统，是可变因素的集合，能够在有限的条件下创造出更多的可能性[28]。不同模块灵活组合形成创新的治理模式，推动着公共服务协作创新。一方面，平台模块化整合有助于推动治理要素的集中统一，实现了治理各要素的组合自由，减少了治理的可变成本、沟通成本及时间，为治理创新创造了良好的环境。另一方面，模块整合能够整合不同治理模块的功能优势，形成多元创新机制，满足顾客多样化、个性化的创新需求，形成公共服务的规模化定制。
数字政府升级路径方案的探索与创新是实现其目标的有效实践手段。数字政府升级以整体性治理、大数据治理及平台型治理为治理路径，回答了数字政府“如何”升级的重点问题，进一步明确了数字政府升级的方向、角色与功能边界。
(一)整体性治理重塑以协同为导向的治理新范式
整体性治理路径作为应对治理碎片化的有效举措，日渐成为治理体系的重要分支。整体性治理主张扁平化的组织结构，期望通过沟通、协调、合作的方式实现部门间的互联互通，达到协同一致，为数字治理提供了整体性的治理途径。
第一，优化部门协同，实现数字政府上下联动。目前，国内外环境的复杂性、不确定性与日俱增，各种风险、挑战相互交织、叠加放大，社会治理的难度已远超单个政府部门能够独立解决的程度。这就要求各级各部门树立全局意识和协作意识，凝心聚力、联动配合、合力攻坚，在分工的基础上形成协作[29]。以重大突发公共卫生事件为例，其传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大，往往超出单一政府部门的控制，对区域间政府协同、上下级政府联动提出了更高的要求。在这个过程中，上级部门是行动向导，规划总体布局，引领前进方向；
下级部门是行动抓手，灵活贯彻上级指示，将政策落到实处。部门协同的功能优势推动形成数字政府上下联动的治理格局，为有效应对重大公共危机、处理复杂的治理难题扫清障碍、奠定基础。
第二，强化职能整合，再造数字政府治理流程。数字政府建立在传统科层制组织基础之上，职责不清、职能交叉重复、多头治理现象仍层出不穷，阻碍了数字政府的有效运作，亟须进行职能整合，推动数字政府流程再造。职能整合能够有针对性地将数字政府部门相近或相同的职能整合在一起，有效地避免跨部门治理所带来的摩擦成本，优化政府治理流程。首先，各部门职能有机整合，避免了因不必要的沟通交流而产生的摩擦成本，减少了治理阻力、提高了治理效率；
其次，相近或相同的职能整合能够有效缓解职能重复、多头治理的现象，明确各部门的职责，优化数字政府治理流程；
再次，职能整合有助于形成科学合理、权责一致、有主有次的职能结构，凝聚职能综合优势，推动全面、系统治理，切实满足人民群众的殷切期盼[30]。
第三，注重公私协作，构建数字政府整合型治理架构。公私协作是公共部门与社会组织在分享资源、共担风险、共享收益的条件下，基于共同的目的完成某项工作或任务的组织运行模式，也是整合内外部人才、资源的有效渠道，推动着数字政府整合型治理架构的建立。数字政府整合型治理架构汇聚了公共部门与社会组织两方面的优势：一方面，政府部门具有集中力量办大事的优势，能够调动各方资源开展统一行动，且能够有效防止市场失灵，建立起良好的市场秩序；
另一方面，社会组织具有管理水平高、机制灵活、渠道广泛、效率高等独特优势，能够为公共治理创新注入活力。因此，公私部门内外双向共建整合型治理架构，能够取长补短，发挥优势弥补劣势，产生“1+1>2”的效果。
(二)大数据治理构建以数据为支撑的智慧化应用
在信息爆炸式增长的大数据时代，数据日益成为治理的重要资源，加速了政府治理的数字化转型进程，开启了大数据治理的新阶段。大数据治理以用户为中心，通过提供数据、梳理数据、管理数据提升政府治理透明化、科学化、现代化水平，更好地服务于经济社会发展和提高人民生活水平。
第一，以数据汇聚为基础，推动数字政府智慧决策。在传统公共行政中，政府权力本位现象严重，信息闭塞、数据封闭，政府决策存在滞后性，难以应对日益复杂的公共治理问题。随着大数据时代的来临，大数据治理通过数据汇聚与分析技术汇聚各方数据信息，不仅能最大程度地反映各方的意见和建议，还有效降低了信息搜寻的成本。数据汇聚融合各方的智慧共同助力智慧决策：通过反映民意为政府决策提供依据，推动政府决策民主化；
集中各领域专家学者的智慧，采纳专业的意见进行决策，推动政府决策科学化；
在短时间内汇聚大量数据信息并进行可视化分析，极大地缩短了决策的时间周期，提高了政府决策的效率。
第二，以数据思维为导向，推动数字政府智慧服务。数据思维即根据数据来思考，弄清数据的来源、数据的走向及数据的潜在价值，从而将其应用于公共服务领域[31]。首先，弄清数据的来源，即公共治理活动中数据的类型。例如，在对某区域水费进行定价时，由于区域、民情有所不同，要最大程度地汇聚并分析该区域不同主体的数据，以便最有效地了解不同组织、居民的意见。其次，弄清数据的走向，即进行数据的归纳分析。如果只是将庞大的数据简单地堆砌则发挥不出任何实质性作用，只有对数据进行详细分析，弄清数据的走向才能有效发挥出数据的价值。再次，充分挖掘数据的潜在价值，即数据对所要解决问题产生的作用。数据思维作为一种治理导向，推动着公共服务向智慧化方向发展，其背后所隐藏的需求、动机、目的和规律，能够为公共服务提供依据。
第三，以数据开放为抓手，推动数字政府智慧监管。智慧监管指的是宽领域、全过程、全智能地实施政府内外监管。数据开放作为智慧监管的重要抓手，保证了智慧监管的有效实施。数据开放为社会组织、公民个人参与政府部门监管提供了渠道。传统政府部门权力本位主义严重，数据封闭，公民参与监管的渠道闭塞，部分政府人员无作为、乱作为及贪污腐败现象比较严重。数据开放相当于开通了一条监督政府部门的渠道，鞭策政府部门清正廉洁[32]。从政府决策到政府执行，每一个环节都与最终的治理效果息息相关，而实施政府数据开放实现了对政府治理的全过程监管。数据的开放共享还为全智能监管提供了数据支撑，是政府部门实施全智能监管的信息保障。
(三)平台型治理搭建以共享为核心的共治性架构
平台日趋渗入公共治理领域，并成为一种重要的治理战略与工具[33]，正在彰显重要的治理价值[34]。平台型治理范式是平台时代与平台经济社会的产物，是公共治理领域平台革命的大势所趋。平台型治理具有将多元利益相关主体连接并汇聚到平台上的能力，能够通过赋权释能推动多元主体互动合作、互惠互利，为建设平台性数字政府提供了操作指南和范式指引。
第一，多边联结互动，构建数字政府价值网络。平台性数字政府的精髓就在于建立一个健康、良性循环的“生态园”，提供完善的“交互规则”与“互动环境”，开放给不同的用户群体，促其相互吸引、互相促进、互利互惠、相得益彰[35](P126-130)。因此，生态连接及联络互动即政府生态系统中的多元群体实现跨界对接、互联、互动，借助于数字政府平台的软硬件环境及规则开展各种交互合作，创造出高附加值的生态服务与数字治理效能。平台生态系统由供应商、消费者、第三方互补服务提供者、其他价值开发者等庞大的“朋友圈”组成，由此形成了以互动合作为核心的政府价值网络。任何一方用户加入该网络都需要与政府数字生态进行连接，为联络互动及其价值增长创造了无限潜能。生态连接及联络互动机制将过去的产品供应模式转变为“产品+生态服务”供应模式，在为用户提供更多元化服务的同时建构数字政府的价值网络。
第二，激发网络效应，建设数字政府共同体。平台型治理的核心特征就是通过利用社会关系网络来建立无限增值的可能性，通过激发网络效应来达到价值激增的目的[36](P7-10)。网络效应是平台用户群体间彼此依赖、相互吸引、互相促进的催化剂，将多类用户群体紧紧吸附在平台社区上，推动着平台用户规模的正向循环和平台生态共同体的形成。只有用户间网络效应强大了，互动的网络质量才能越高，社群才能联结更为紧密，平台共同体才能得以建立[37](P207)。平台性数字政府的共建、共享与共治是在平台型治理的操作范式下，将发展平台社群、提高用户黏性与互动质量作为操作目标，以激发网络效应作为基本策略。在社群网络效应的作用下，政府、社会组织、企业、公民等具有价值联络的多元主体，形成以社区互动、开放共享、生态共治为核心的价值共创模式和以数字化、智能化、网络化为技术支撑的数字政府平台共同体。
第三，加强平台领导，推动数字政府演化发展。数字政府主办方作为数字平台生态系统的核心与主导者，对生态系统的整体繁荣与可持续发展、发展演化与治理规则负责。平台领导职责体现在平台建设的规划、业务范围的选择、治理规则的制定、平台开放的范围、平台创新的导向、平台互联互通的布局及平台演化发展的把控。其中，制定治理规则并推动平台演化是平台领导的基本职责[38](P5-20)。平台领导的基本策略是通过开放治权、制定治理规则来推行平台型治理；
领导机制主要围绕着促进用户良性互动、平台演化发展及建立系统性治理规则而展开。平台性数字政府建设要求平台领导主要考虑两个方面问题：在技术层面，开放自己的产品与治权，设计并开放合适的技术架构、界面或接口，促进平台的开放共享与互联互通；
在运营层面，通过财政补贴、价格机制等利益分配机制来提供市场动力激励第三方的互补品创新，管理产品和系统的设计、平台的发展演化与生态系统成员的关系[39]。平台领导机制具体通过一系列创价工具、管制手段、公共服务、外部联络、平台架构的设计及调整来施展，致力于推动平台规模、平台结构、关系网络的演化发展，以及激励补足品创新与良性的互动共治。
我国长期致力于数字政府建设方面的改革创新。近年来，数字政府在业务信息系统建设和应用、数据共享和利用方面取得了积极进展，治理成效不断显现。但政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距，还需进一步加大改革力度，推动数字政府转型升级。网络时代、大数据时代、合作治理时代、权利多元化时代及平台时代的兴起为数字政府的优化升级提供了赖以生存的土壤、可持续发展的动力。在这种时代背景下，有必要把握发展机遇，主动顺应经济社会数字化转型趋势，加快数字政府升级速度，强化治理理论与信息技术的融合，推动实现治理能力现代化的目标。数字政府升级不仅是走出数字政府实践困境的出路，也是应时而生、应运而生的产物。
数字政府升级是伴随科技革命而递进的永续过程。未来的数字政府将呈现向数字化互动式民主转变的趋势，为开放、参与、合作的多元化和多层次数字治理模式提供了组织保障[40]。数字政府为了进一步创新治理理念，改善治理手段，提升治理效能，就不得不向数字政府创新升级的阶段迈进。借助于整体性治理、智慧性治理、平台型治理的治理理论推动数字政府向整体性、智慧性、平台性方向发展，建设整体性数字政府、智慧性数字政府、平台性数字政府，是数字政府未来发展的大势所趋。其中，整体性数字政府以整体协同为服务导向，应用整合、协同、信任的运行机制打造高回应、优服务、精治理的治理格局；
智慧性数字政府建设主张“以人为本”的伦理价值取向——站在公民的立场实现柔性服务、精准施政与智能治理；
平台性数字政府基于大数据技术与数字平台的互动结构与治理支撑体系，是对官僚制政府的颠覆与部分替代。数字政府升级朝着整体性、智慧性、平台性方向发展，不仅解决了数字政府“唯技术论”、治理碎片化、体制机制建设不完备等弊端，还有助于推进数字政府真正发挥其治理效能。从社会关切的全方位回应、公共服务的全流程优化到多元主体的多过程协作，从精准治理、无缝隙治理到人性化治理，从多方治理活力的增强、交易成本的降低到服务的协作创新，数字政府治理效能实现了全面提升，政府治理能力现代化目标进一步深化落实。
