全面预算绩效管理下的高校内部审计探讨
时间：2023-01-17 15:20:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
□庞洁峻
2017年，结合我国多年的全口径预算实践经验，党的十九大报告中提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年7月，中央全面深化改革委员会召开第三次会议，会议指出：“要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。”2018年9月，党中央、国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。我国预算绩效管理开始了创新改革之路。《意见》提出：力争3～5年基本建成全面预算绩效管理体系。新的预算绩效管理体系的建设必将对审计工作提出新的要求，《意见》中还提出：“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，发现违法违纪问题线索及时移送纪检监察机关。”
高校作为国家财政预算体系的重要组成部分，将责无旁贷地紧跟党中央的领导，贯彻落实上级会议和文件精神，建立高校的全面预算绩效管理体系。高校全面预算绩效管理体系的建立离不开高校内部审计的监督，但是现存的高校内部审计的工作范围和内容不足以满足全面预算绩效管理体系的监督要求。本文将从高校内部审计的现状和特殊性、全面预算绩效管理体系对高校内部审计的要求和全面预算绩效管理体系下高校内部审计的实践路径三个方面进行论述，探讨高校内审在高校全面预算绩效管理体系建设中的作用。
(一)高校内部审计发展的政策背景。近年来，随着经济的飞速发展，审计工作作为国民经济活动的“安全员”越来越受到广泛的重视。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于试行审计全覆盖的实施意见》提出要审计全覆盖，明确对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况执行审计全覆盖。审计工作的范围被重新定义。中央审计委员会第一次会议提到：“……调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。”审计署发布的《关于内部审计工作的规定》(审计署第11号令)指出：“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作。”在这样的时代背景下，高校内部审计迎来了新一轮的调整和转型升级。
(二)高校内部审计的工作内容。现阶段，大部分高校内部审计的工作内容多集中于：领导干部经济责任审计、预算执行情况审计、工程审计、专项资金审计、科研项目审计等。而在内部控制审计、绩效审计、重要政策跟踪审计等业务方面基本没有启动。由此可见，高校内部审计的主要工作内容以财务审计为主。究其原因是绩效审计、内控审计、政策跟踪审计缺乏广泛适用的审计标准。尽管《审计法》《审计条例》《国有资本金绩效评价规则》等现行的法规法规、规章制度中都提及了“财政资金使用效益”字样，但此类制度在对“效益”到底如何进行审计、审计的标准是什么并没有提及。因此，在审计实践中，内审人员很难把握审计判断标准。
(一)审计对象的特殊性。高校内部审计的审计对象是高校内部各类经济和非经济活动。高等教育的主要工作是为社会发展和科技进步培养人才。高校的服务对象是学生，其工作成果是使学生在学校的教育体系培养下成为对社会有用的人才。换而言之，高等教育成果的衡量标准是：学生是否能够向社会提供高质量的服务能力，成为优质的人力资源。但“人才”本就难以被评价。基于上述“人才成果”的特殊性，高校内部各类活动的“效益性”的衡量标准较难被定义。此外，高等教育的产出——受过高等教育的人才，他们给社会带来的效益并不是立即可见的。这种效益具有延后性和长期性的特点。众所周知，高校培养的应届毕业生是一类并不成熟的专业人才。这群学生需要经历社会的历练，才能更好地为社会服务。受过高等教育的专业人才被投入到各行各业中，他们的服务年限也将是长期的。因此，高校内部审计在对高校内部各类活动的“效益性”进行审计时，其审计标准是很难被量化和定性的。高校内部审计人员在审计实践中需要立足当下展望未来，进行职业判断时需要具备预期性、长期性和容错性。
(二)审计环境的特殊性。内部审计有别于政府审计和社会审计，其独立性是受限的。导致内部审计人员在进行职业判断时其站位就与国家审计和外部审计不同，进而导致职业判断的结果也不尽相同。由此可知，内部审计工作更适合在有标准支撑、有制度保障、有依据可查的前提下进行。这也是为什么，大部分内部审计部门对管理型审计，诸如内控审计、预算绩效审计、重大政策跟踪审计等并未开展的原因。
随着我国政府越来越重视高等教育，高等教育经费的投入占GDP的比重也在逐年增加。各高校应该积极研究政策，探索建立全面预算管理体系之路。根据《意见》的文件精神，审计在国家全面实施预算绩效管理体系建设中起着重要的作用。全面预算绩效这一领域的审计工作重点，不仅仅是关注财政资金使用是否合规、真实、准确，更应该从经济、效率和效果等角度衡量和评价财政资金使用的情况。
《第2202号内部审计具体准则——绩效审计》规定：“经济性，是指组织经营管理过程中获得一定数量和质量的产品或者服务及其他成果时所消耗的资源最少；
效率性是指组织经营管理过程中投入资源与产出成果之间的对比关系；
效果性是指组织经营管理目标的实现程度。”
随着全面预算绩效管理相关政策的深入推广和落实以及内部审计准则的不断完善，高校内部审计不能再安于现状，应该敢于突破，勇于创新，积极调整审计岗位定位、优化审计工作流程、重塑内部审计形象。在高校全面预算绩效管理体系建设中，高校内部审计需要转变传统财务审计的思路，将预算绩效审计引入审计工作全过程，贯彻落实“花钱必有效，无效必问责”的指导思想，为推进高校治理体系和治理能力的现代化提供助力。
全面预算绩效管理下的高校内部审计有别于传统内部审计重财务审计轻政策审计的工作思路。将审计工作进行重新整合，囊括了政策执行情况审计、制度合理合规性审计以及对校内各类经济活动的经济性、效率性和效益性进行审计的全面审计过程。高校内部审计部门必须探索新的工作方式以适应新时代的要求。
高校内部审计的工作范围集中在高校内部。高校内部审计应该根据本单位的具体情况调整原有的审计评价体系，针对本单位的特性构建新的、适用于全面预算绩效管理体系的审计评价体系。但是结合多年的高校内部审计情况来看，统一的审计评价标准无法满足高校实际工作环境要求。不同的板块，比如：院系评价体系与职能部门的评价体系，因工作重点不同而不相同。专项资金的评价体系与一般预算的评价体系也存在差异。要想更好地服务于全面预算管理体系，推进校内人财物使用的经济化、效率化和效益化，高校内部审计需要有侧重点地设计一套预算绩效评价体系。
根据财政部门现存的绩效评价体系可知，预算绩效评价体系是一系列涵盖定性指标和定量指标的体系。它旨在公平、公正地反映被审计对象使用财政资金的效益情况，揭示单位工作过程中可能存在的问题的一套复杂的打分方法。这种打分方法的设计必须结合某一类部门的具体情况。评价体系应根据部门分管工作及岗位职责权限有重点地筛选具有代表性的、能够反映部门核心价值的、能够揭示部门资金使用效益和效率的事项进行评价。举例来说，在设计某学校的二级学院的预算绩效评价体系时至少但不限于包括以下几点：第一，基本财政收支情况(经济性)。学院使用财政资金或非财政资金的合规情况。预算执行情况、预算调整情况、政府采购执行情况、费用支出情况及增长率等；
关注学生教育成本，学院教学支出及占比、三公经费支出及占比、固定资产支出及占比、人员及管理经费支出及占比等。第二，人才和物资的效率(效率性)。人力资源的效率方面：因公出国教师人数、高层次人才引进及考核情况等、双一流学科数量等；
物资效率方面：固定资产使用效率、教师利用率、软件设备使用效率等。第三，人财物使用的效果(效果性)。比如：学院专利数量及其转化率、学生就业率、学生创新创业情况等。
职能部门的绩效评价体系与学院评价体系相似的是对其基本财政情况和人财物使用效果的考核。对人力资源效率的考核权重应相应降低，重大政策的落实情况的权重则需要调增。
此外，同类型的评价体系在不同单位的使用情况也并不相同。审计部门应结合实际情况对评价体系灵活运用。实务中审计人员可以采用调查法对被审计单位进行深入了解。
《意见》对审计工作提出了明确的要求：“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。”审计依法履行监督职权，是高校建立全面预算绩效管理体系的重要助力。预算绩效审计与全面预算绩效管理的目标具有同质性，都是为促进高校治理能力与治理体系的现代化。高校可以通过预算绩效审计将效益情况与预算工作相互连接，从而推动高校全面预算绩效管理工作的落实，完善预算分配，改善绩效管理，实现组织健康运行的目的。
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