坚持科技自立自强推动制造业高质量发展的战略重点

张 舰 朱 杰

1.国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所，北京，100038；
2.国家发展和改革委员会市场与价格研究所，北京，100038

科技创新能够将关键要素引向超额利润的创新领域，而后又在要素的流动下转化为平均利润，带动产业整体升级：制造业是科技创新的重要领域，我国历来重视以科技创新驱动产业升级：新中国成立初期，我国就坚持自力更生，集中力量建设独立完整的工业体系；
改革开放后，我国采取以市场换技术的策略，通过技术引进、消化吸收提升自主创新能力；
党的十八大以来，我国深入实施创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加强关键核心技术攻关，努力实现高水平自立自强。“自立自强”指的是自主且可控，主要针对的是生产能力和控制权。从自力更生到引进消化再创新，再到自立自强的策略转变，对我国制造业发展提出了更高要求。在新时代实现高水平自立自强的要求下，明确当前制造业发展面临的短板，加快提升制造业核心竞争力意义重大。

创新理论最早由经济学家熊彼特建立，他认为创新是把生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，即“建立一种新的生产函数”，目的在于获取潜在的利润。[1]而后英国经济学家弗里曼进一步提出“创新的扩散”概念，将创新扩大到包括发明、创新和扩散的三重概念。[2]在现代创新相互作用的模型下，创新已经超出了研究与开发活动的范畴，创新过程中与技术相关的上游阶段和与市场相关的下游阶段存在相互反馈效果。[3]Anderson和Karlson提出的线性创新模型，将创新描述为一个包含研究活动和基础研究、应用研究、产品开发、商业化和创新的过程。[4]至此，科技创新与产业升级、产业竞争力提升之间的作用逻辑逐步显现。

国内学界在科技创新驱动产业升级和竞争力提升方面进行了较多研究。有学者认为，产业结构高级化表现为主导产业的更替与微观工艺、产品形态的变化。[5-6]在这个过程中，创新驱动是主要动力和引擎。中国从新中国成立初期的主要依靠技术的学习和模仿，转向如今主要依靠自主设计、研发和发明以及知识的生产和创造。[7]科技创新驱动产业升级的过程本质上是一个“获取超额利润-利润平均化”的循环过程[8]，这个过程表现为在市场机制的作用下，首先资本和劳动力等要素会流向超额利润的创新区域、行业、企业，而后在资本优化配置和劳动力合理流动的作用下，其他区域间、行业间、企业间的利润率差距会逐渐缩小，在此过程中超额利润转化为平均利润。[9]其次，在超额利润转化为平均利润的过程中，科技成果的空间和产业间转移会带动传统产业技术改造，同时催生一批新的产业，并为新的消费和生产需求开辟道路，促进产业高级化。最后，在产业升级的过程中，更为先进的生产工具会不断涌现，劳动者的劳动技能也会随之提升，从而促进生产效率的提升和产业结构的升级[10-11]。整体来看，在科技创新驱动产业升级的整个过程中，首要动力是技术供给，国家的创新管理模式对经济增长方式的转变至关重要，企业作为创新的对象，其技术创新又对经济增长作出重要贡献[12]。

新中国成立70多年来，我国一直高度重视科技进步对国家发展、产业进步的支撑作用。从“科学技术是第一生产力”到“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，科技创新的地位不断提升。

（一）新中国成立初期，以自力更生为主，集中力量建设独立完整的工业体系

新中国成立初期，按照毛泽东同志“自力更生为主，争取外援为辅”的思想，我国科技发展坚定不移地走自己选择的道路。1956年，我国第一部科技规划《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》出台，取得了以“两弹一星”为标志的众多重大科技成果，催生大批新兴工业部门，我国在部分核心技术领域接近甚至达到国际先进水平，国际社会话语权大幅提升。1960年，苏联在科技事业援助上的迅速抽离让我国深刻体会到科技发展受制于人的痛苦，因此在第二部科技规划《1963—1972年科学技术规划》中明确总的指导方针是“自力更生，迎头赶上”。这一时期的科技创新紧扣新中国成立之初的现实条件和国际制约因素，坚持围绕国家意志，以国家重大生产力布局为牵引，形成以军工为主的科技创新体系和集中组织、纵横协同、互为支撑的科研组织模式。

（二）改革开放后，通过“引进消化吸收再创新”提高自主创新能力

改革开放后，整个“六五”计划至“十一五”规划的几十年间，我国坚持科技创新与经济相结合、建设国家创新体系、激发企业创新主体积极性，同时更为重要的是在引进消化吸收再创新的前提下，逐步提升自主创新能力。在党的十一届三中全会前后，邓小平同志提出的引进国外先进技术加快经济发展步伐思想已经形成广泛共识。1984年3月，《国务院批转国家经委〈关于做好技贸结合和旧设备选购工作的报告〉的通知》中指出：“把对外商品贸易与引进技术结合起来，实行技贸结合，用我们的一部分市场换取国外的先进技术，这是加速我国技术进步的一项重大方针。”1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》出台，科研机构以“稳住一头，放开一片”为改革思路，扩大科研机构自主权，对不同科研机构试行不同经费拨款方式并引入经费竞争机制，鼓励科研人员直接从事成果产业化。1996年，国务院发布的《国务院关于（九五）期间深化科技体制改革的决定》提出，绝大多数科研机构要以经济建设为主战场，将科研机构推向市场。1999年，隶属于国家经济贸易委员会的10个部门的242家科研院所转制为企业。同时，为鼓励企业加强研发，我国自1996年开始实施企业研发费用加计扣除政策，1999年又设立了科技型中小企业技术创新基金。进入21世纪，随着国际竞争中科技要素重要性的日益突出，我国转型发展任务日益紧迫，自主创新逐渐成为国家发展战略。2007年，党的十七大将“提高自主创新能力，建设创新型国家”摆在促进国民经济又好又快发展的突出位置，强调其是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。

（三）党的十八大以来，以科技自立自强为生存和发展基础，加强关键核心技术攻关

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面分析国际科技创新竞争态势，深入研判国内外发展形势，坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。2018年5月28日，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话时提出：“只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”党的十九届五中全会提出，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。“十四五”规划纲要将“坚持创新驱动发展”摆在各项规划任务的首位，为五年规划历史上的第一次，并首次提出强化国家战略科技力量，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制。近年来，国家创新体系以国家战略性需求为导向加快优化组合，首批国家实验室建设任务启动，重组国家重点实验室体系加快推进，北京、上海、粤港澳大湾区三处国际科技创新中心建设深入推进，北京怀柔、上海张江、安徽合肥等综合性国家科学中心建设全面启动。2022年9月6日，习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十七次会议时强调：“围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。”

要加快实现高水平科技自立自强，就要求我国制造业从自立走向自强，从破题突围走向战略引领，从跟跑、并跑向并跑、领跑转变，在决定我国发展与进步的关键技术领域实现产品的自主生产和全面控制。当前，我国制造业发展的国内外环境日趋复杂。从国际环境看，美欧等发达国家和地区将我国从“战略合作伙伴”转变为“战略竞争对手”，采取重构贸易规则、限制投资并购、打击我国龙头企业等多种手段对我高技术制造业进行遏制封锁。从国内看，我国制造业经过多年高速增长，“有没有”的问题已基本解决，“好不好”的问题日益突出，主要表现在高端产品供给不足、产业基础能力不强、核心关键技术缺乏等方面，我国制造业的创新能力仍与高质量发展的要求不匹配。

（一）关键核心技术受制于人

在核心基础零部件和元器件、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础等方面我国与国际先进工业水平存在差距，核心技术对外依存度较高，拥有自主知识产权的技术与产品少已成为制约我国制造业创新发展的瓶颈。目前，我国部分产业的核心技术严重依赖国外，根据芯谋研究的数据，2020年，高端芯片、半导体关键设备材料对外依存度超过90%，几乎全部高档液压件、密封件和发动机要依靠进口，半导体关键零部件自给率高于10%的仅有石英、边缘环和反应腔喷淋头，我国大陆地区晶圆厂商对外采购的8～12寸前道设备零部件金额高达10亿美元。加强支撑产业发展的关键核心技术的研发力度是提高我国制造业创新能力的当务之急。

（二）共性技术供给缺位

共性技术是处于创新链中基础研究和应用研究之间，旨在解决跨行业、跨领域的基础性、关键性、通用性问题的一类技术。我国创新链条各环节衔接不通畅，基础研究主要分布于大学及科研院所，产业部门更侧重于自身产品技术创新，基础研究与应用研究的相对割裂、科研与市场对接“两张皮”痼疾制约着关键共性技术供给。2012—2021年，全国60%以上的基础研究、80%以上的国家自然科学基金项目由高校承担，但大量科研成果处于“休眠状态”，未能转变为实际社会财富。据《2021年中国专利调查报告》显示，2021年，我国发明专利产业化率为35.4%，而高校发明专利产业化率仅为3%。目前，有限的共性技术研究基本封闭在企业集团内部，大量中小企业关键共性技术供给主要依赖引进或者模仿，对外依存度高。

（三）工业基础能力薄弱

长期以来，为了优先解决“有没有”的问题，我国制造业创新采用以集成创新和引进模仿创新为主的技术路线，在上游的关键零部件、关键材料等基础领域以引进为主，基础研究投入尤其是企业基础研究投入严重不足。据《2021全国科技经费投入统计公报》数据显示，我国2021年基础研究经费占R&D经费比重为6.5%，但与1998年5%的水平相比提升并不明显，且对比发达国家15%～20%的基础研究投入占比差距明显。基础研究的经费缺口主要在于企业，2021年11月，中国科学院院士王贻芳在第十九届《财经》年会上表示，我国企业承担的基础研究经费占比仅有4%，而韩国的企业担负了该国基础研究经费的58%，日本的企业占了48%，法国、英国的企业占百分之二三十。企业长期在基础科学研究投入的不足，导致企业没有足够的知识储备和能力积累，在核心基础元器件和零部件、关键基础材料、工业基础软件和操作系统等基础领域存在一些明显的技术“短板”。

（四）创新资源重复分散

我国既面临创新基础能力薄弱的现实条件，又面临新一轮科技革命下技术群体突破、交叉汇聚对创新提出的更高需求，原有的国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程研究中心、国家工程技术研究中心等创新载体呈现出分散化、力量单一的特点，与新形势下创新需求不相匹配；
很多创新载体的研发方向虽然在当时属于重点、热点研究领域，但现在已经与新时期制造业需求不相适应。同时，我国创新载体存在分散重复建设的问题，导致资金、设备等创新资源配置重复浪费。以工程技术研究为例，科学技术部（简称“科技部”）设立了国家重点实验室、国家工程技术研究中心、国家技术创新中心，国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）设立了国家工程实验室、国家工程研究中心、国家产业创新中心，工业和信息化部（简称“工信部”）设立了国家制造业创新中心。不同部门各自建设自己的创新载体，缺乏有效协调，导致创新资源分散、分割、重复，缺乏共享，创新效率不高。

（五）企业创新主体地位不够突出

我国企业创新投入的积极性不高。据国家统计局数据显示，2021年，我国研究与试验发展（R&D）经费占GDP比重为2.44%，但规模以上工业企业研发强度仅为1.54%，与发达国家存在较大差距。根据《2021欧盟工业研发投资记分牌》显示，在全球工业企业研发投入前五十强榜单中，我国仅有4家企业入围，远低于美国（19家）、欧盟（14家）。从各国上榜企业平均研发投入强度看，瑞士以7.9%排名第一，美国以7.8%排名第二，中国仅3.6%，排名第七。

我国科技与产业脱节现象依然存在。目前，我国创新人才和成果多数还集中在高校、各大科研院所，但是高校在实验室中取得的大多数科技成果偏前沿、偏基础、偏理论，难以直接形成成套技术、成型装备、成熟产品、成熟工艺路线（工艺包）等，距离市场所需的产品化、商品化和产业化有较大距离。

（六）创新人才结构性短缺

近年来，我国研发人员总量稳居世界首位。2021年，按折合全时工作量计算的全国研发人员总量为562万人年，比2012年增长73.1%，连续9年居世界第一。但人才供给存在结构性短缺，具有创新思维、创新能力的领军人才和掌握共性技术、关键工艺的技能人才相对匮乏。同时，大部分高层次人才，特别是科技领军人才大都流向高校和科研机构，制造企业吸纳高素质的复合型人才、科技领军人才、重大工程管理人才的能力明显不足。此外，我国制造业创新人才的培养和评价机制有待完善，以论文为主导、以获奖为导向的评价方式不利于鼓励应用创新，学校人才培养与企业实际需求相脱节。

（七）创新环境不佳

当前，我国制造业创新投融资环境不佳，全社会存在“喜热钱，喜快钱”的心态，资金脱实向虚，大量的创新企业无法获得投资。银行普遍重视实物资产抵押，知识产权质押贷款、应收账款质押贷款等融资模式在实际执行中面临诸多困难，中小科技企业因缺乏抵押品而无法获得足够的贷款。国家质量技术基础设施建设薄弱，标准、计量、检验检测、认证认可等公共技术服务平台建设与发达国家相比仍较落后。知识产权的侵权现象比较普遍，2021年全国知识产权系统共受理专利侵权行政裁决案件4.98万件，同比增长17.4%，频繁的知识产权侵权行为严重影响了研发人员的创新积极性。

推动制造业高质量发展，要把科技自立自强作为战略支撑。从科技创新与产业升级的作用机理来看，强化技术供给、完善创新管理方式、优化创新环境激发企业活力是其中的关键变量。当前，我国制造业发展存在的关键核心技术受制于人、共性技术供给缺位、工业基础能力薄弱、创新资源重复分散、企业创新主体地位不够突出、创新人才结构性短缺、创新环境不佳等问题，总体可以归结到创新的技术供给、创新的管理方式、创新的生态环境3个层面。解决这些问题首先要发挥好新型举国体制的制度优势和超大规模市场优势，从国家急迫需要和长远需求出发，加强原创性、引领性科技攻关，加快突破一批关键核心技术和行业共性技术，强化工业基础能力建设，实现我国高技术制造业战略突围。其次，要以国家创新管理模式转变为重要方式，优化整合国家、区域、部门层面创新资源，强化战略科技力量支撑。最后，要以企业为创新主体，构建更有利于支撑制造业企业创新的人才体系和激发创新活力的产业生态。

（一）强化关键核心技术攻关和共性技术供给、夯实工业基础，为产业升级注入动力

1.加强关键核心技术攻关

在科学技术加速创新并日益融入经济社会发展各领域全过程的今天，关键核心技术的重要性越发凸显。打好关键核心技术攻坚战，一方面，要强化顶层设计和系统布局，制定科技强国行动纲要，着眼于科技强国建设总体目标，系统谋划到2035年和2050年的发展思路和重点任务；
另一方面，要发挥好新型举国体制的制度优势，打破组织协调的边界和壁垒，实施体现国家战略意图的重大科技任务，加大重点领域科技投入力度，集中力量打好关键核心技术攻坚战，采取“揭榜挂帅”等方式，引导和组织优势力量下大力气解决一批“卡脖子”问题。

2.提高共性技术供给能力

共性技术的有效供给是自主创新能力提高的关键环节。一方面，要依托基础条件好、创新能力强的转制院所，建设一批共性技术研发平台和创新基地，给予持续稳定支持，激活转制科研院所创新活力；
另一方面，要健全以企业为主体的产学研一体化创新机制，探索采用“公司+联盟”的方式，以企业为主体联合上下游共同组建市场化运营的独立法人，支持构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，跨越从实验室样品到产业化之间的“死亡之谷”，加速成果转移扩散和技术的工程化商业化应用。

3.夯实工业基础能力

工业基础能力直接决定着工业发展的高度和质量，提升工业基础能力，对促进制造业提质增效升级、加快制造强国建设具有重大意义。一方面，要系统研究工业基础能力发展的战略重点，完善政策支持体系，建立长效机制；
另一方面，要大力实施工业强基工程，聚焦核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础等瓶颈，采取上下游“一揽子”协同突破和供需对接“一条龙”应用示范等方式，加快攻关突破和应用推广，加快补齐产业基础短板。

（二）转变科技创新管理方式，优化整合国家创新资源，强化战略科技力量支撑

1.转变科技创新管理方式

一方面，以科研评价为抓手，持续推进科研人员减负、良好生态营造、良好作风学风建设等各项改革，使科研人员能够心无旁骛从事基础研究、应用基础研究、技术创新和科研成果转化，形成对国家安全与发展的强大科技支撑；
另一方面，围绕关键核心技术攻关推进科技管理体制改革，充分发挥新形势下举国体制优势，整合国家科研机构、研究型大学等最具有核心优势的国家创新单元，在北京、上海、合肥、深圳、青岛等核心地域，建设若干突破型、平台型、引领型国家实验室，服务国家重大战略及国家安全需求[13]。

2.优化整合国家创新资源

我国原始创新能力还不强，创新体系整体效能还不高，科技创新资源整合还不够，科技创新力量布局有待优化。实现科技自立自强，一方面，要加强创新体系顶层架构战略研究，从宏观层面整体布局制造业的创新体系建设，以我国重大战略需求为导向，结合我国制造业发展规划及未来科技发展趋势，明确重点产业领域及重点技术方向，加大创新资源优化整合力度，将优势资源集中到具有重大战略意义的关键环节，实现从“各自为战”向“集团军作战”的转变；
另一方面，要加强国家发改委、科技部、工信部等各部委组织协调，形成工作合力，合理分配创新资源，避免制造业创新资源分散、创新载体重复建设。

（三）聚焦企业创新主体地位，构建有利于激发创新活力的人才体系和产业生态

1.夯实企业创新主体地位

夯实企业创新主体地位是我国创新能力建设的关键，也成为关系我国经济社会高质量发展、实现高水平科技自立自强的重要因素。一方面，要鼓励企业加大创新投入。完善研发费用加计扣除政策，鼓励企业建立研发准备金制度，提前储备专门用于研发支出的经费，推动企业从制度上保障研发投入的持续稳定。建立企业重大研发项目经费后补助政策机制，鼓励和引导企业按照国家战略和产业链强链补链需求先行投入开展研发项目；
另一方面，要充分发挥企业在科技创新中的主体作用，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享，引导行业龙头企业围绕市场和产业发展需求，牵头整合产业链上下游骨干企业、科研院所、高等院校、行业组织等各类创新资源，建立制造业创新中心等新型研发机构或创新联合体，着力解决行业关键共性技术难题。支持企业到高校、科研机构领办或主办面向产业研发的平台，提升对产业创新的支撑力。

2.构建与制造业创新需求相适应的人才体系

2021年5月28日，习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上发表讲话时强调：“世界科技强国必须能够在全球范围内吸引人才、留住人才、用好人才。”我国要实现高水平科技自立自强，归根结底要靠高水平创新人才，构建与制造业创新需求相适应的人才体系。首先，要重视创新型人才教育体系建设。发挥好重要院所高校的作用，积极培养具有国家情怀、科技能力、创新品质、人文素养的战略性人才。推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享，推进国家实验室建设，构建围绕国家使命，依靠跨学科、大协作、高强度支持开展协同创新的研究基地。其次，要依托已有的教育资源，鼓励高等院校调整专业学科设置，对理论人才与工程技术人才进行分类培养，引导高等院校重视对制造业先进技术实践教学体系的建设力度，促进学生真正接触先进制造的生产实践，在实践中提高创新能力。再次，要深化产教融合，建立健全校企合作育人、协同创新的体制机制，构建服务支撑产业重大需求的创新人才培养体系，解决人才供需结构性矛盾。最后，要完善以创新为导向的人才评价与激励制度，构建以岗位为基础、以有竞争力的收入为标准、以鼓励创新为导向，短期激励与长期保障相结合的人才评价与激励制度，引导广大科研人员树立创新自信，瞄准重大前沿科学问题，勇于挑战最前沿的科学问题，在原创发现、原创理论、原创方法上取得重大突破。

3.营造良好的制造业创新环境

发展先进制造业是一项系统工程，需要下大气力培育产业生态，为先进制造业茁壮成长提供更加充盈的阳光雨露。首先，要根据高技术制造业企业资产轻、风险高等特征，不断创新金融产品。加快信用体系建设，健全政策性融资担保体系，进一步推进知识产权质押贷款、应收账款质押贷款、股权质押贷款、供应链金融等贷款方式，解决“轻资产”企业的融资难题。其次，要建立创新容错机制。营造宽容失败的研发氛围，鼓励探索创新。建立首批次、首台套保险应用容错和激励机制，鼓励创新应用，不断激发制造业企业创新活力，促进制造业生产应用相结合。再次，要完善国家质量基础设施。改善计量供给体系，在节能减排、环境保护、交通运输、水资源利用、先进制造等领域建立一批制造业发展急需的计量标准，在高端装备制造测量、几何量精密测量等领域突破一批关键计量检测技术。优化检验检测认证布局，在重点领域布局建设一批一流水准的检测平台和重点实验室，全面支撑我国制造业创新发展。最后，要加大对知识产权保护力度，完善知识产权服务体系，引导和支持重点领域形成基础性专利，建立能够维护我国重点产业技术创新目标实现的专利池和知识产权支撑系统，健全重大产业技术创新成果扩散转移机制，激发科研人员的创新积极性。

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