跨越“数字鸿沟”的数字基础设施建设供给政策研究

李 琬，张国胜

(云南大学 经济学院，云南 昆明 650500)

数字基础设施是支撑数字经济运行和发展的重要载体，是连接物理世界和数字世界的桥梁。自2018年中央经济工作会议首次提出“新基建”概念以来，2019年政府工作报告、2020年国务院常务会议等党中央国务院多次重要会议，均重点提及并明确要求加快以数字基础设施建设为核心的新型基础设施建设，其目的是为了抢占全球新一轮科技革命的制高点，促进我国数字经济的发展。根据发改委的解读以及对相关文献的梳理，本文认为对数字基础设施概念的认识要基于数据成为关键生产要素的时代背景下，主要是指以信息网络为基础，以新一代信息技术与经济社会各领域融合创新为驱动力，为社会生产生活提供数字能力，对各行各业进行数字化赋能的新型基础设施，涵盖5G互联网、数据中心、人工智能、工业互联网等领域。除具有基础性、准公共物品性、强外部性等基础设施一般特征外，数字基础设施快速迭代、泛在支撑、融合创新等独特的技术优势，还呈现不同于传统基础设施的如下特征：第一，数字基础设施建设具有包容性。数字基础设施建设可以通过网络连接迅速把公共服务、政府治理、经济运行嫁接在一个全球最先进的底层基础设施。数字基础设施建设在赋能任何个体、组织以及社会，为其提供平等的参与创造的机会的同时，所带来的经济红利又被广泛惠及所有阶层的民众。第二，数字基础设施建设具有网络效应。著名的梅特卡夫法则(Metcalfe Law)描述了网络的价值以网络节点数平方的速度增长的经济现象，它对经济的促进作用依赖于一定规模的用户和网络关联度的强弱。数字基础设施建设主要以网络为媒介，通过硬件、软件之间数据互通、物联网等方式使其辐射边界扩散至全国。在这个过程中，随用户规模的扩大以及关联度的增强，数字基础设施建设的网络效应呈现出非线性的放大特征。第三，数字基础设施建设具备柔性特征。数字基础设施建设聚焦于更具技术含量的设备、材料、软件、研发设计等新一代信息技术科技创新领域，对资源、能源占用比更低，附加值更高，可复用性更强。不仅能摆脱经济禀赋限制，同时这种“迂回性”还能避免经济强刺激措施产生的副作用。

当数字基础设施搭载新一代信息技术以前所未有的速度和爆炸式增长导致其在不同国别、地区、群体间极不平衡的扩张时，“数字鸿沟”就产生了。所谓“数字鸿沟”是指给定社会中不同群体对信息和通信技术在可及和使用上的差异。前者指向一个国家的公共政策和基础设施供给，后者指向用户因信息和通信技术应用差异而产生的不平等。受高额建设资金挟制，数字基础设施无论在哪个国家都无法做到所有地区同步骤推进，都涉及对效率与公平的权衡和处理。长期以来，我国数字基础设施所导致的“数字鸿沟”在城乡之间、地区之间较为明显，这严重影响了数字技术对城乡经济发展收敛以及农村居民收入增长的驱动作用，造成地区、城乡之间的不平等，甚至加剧贫困，遑论在数字经济的推动下实现中国经济高质量发展。“十四五”规划明确指出，要缩小地区、城乡差距，实施中西部地区中小城市基础网络完善工程，让发展成果更多更公平惠及全体人民。是以如何借助新一轮数字基础设施建设的契机，协调好数字基础设施赋能经济发展以及平衡或缩小不同地区之间的“数字鸿沟”是需要重点考虑的问题。

据此，本文立足于我国数字基础设施建设持续快速的大规模推进和数字基础设施建设服务、供给能力显著增强的现实基础，另一方面着眼于我国城乡之间、地区之间“数字鸿沟”进一步扩大的特征事实，从数字基础设施供给的角度研究这个问题，具有十分重要的现实意义。

从数字基础设施建设的高投入特征和跨越“数字鸿沟”的普惠性目标出发，聚焦二者之间不可调和的冲突和矛盾构建一个理论分析框架(见图1)。

图1 跨越“数字鸿沟”的数字基础设施建设供给分析框架

(一)数字基础设施建设的基本特征：高投资

高投资是基础设施建设过程中最显著的特点，同样在经济社会发展中承担基础性和先导性作用的数字基础设施，赋予了这一基本特征新的内涵。从发展的角度看，投资具有持续性。与传统基础设施建设稳定性较强、技术成熟度较高的技术特点不同，数字技术作为数字基础设施建设的支撑和驱动力，具有较强的成长性和高的迭代速度，在技术发展的不同阶段需要持续引入增量资本。从应用的角度看，投资链条长。数字基础设施建设的价值创造或者说赋能效应与传统基础设施建设“短链条”模式不同。不论是对传统基础设施的数字化改造升级，亦或是新产业、新业态、新模式的增长，数字基础设施建设真正发挥作用都依赖于成熟的应用场景，而应用场景的构建和开发意味着数字基础设施建设的投资链条被延伸，更长的投资链条，无疑需要更庞大的资金支出。从管理的角度看，与传统基础设施一致，数字基础设施建设也包括后期的运营、维护、升级。对于技术密集型的数字基础设施来说，因技术不断创新，标准不断提升，数字基础设施建设需要投入更多资金以应对高额的管理费用和相关成本。高投入就要高回报，因此，数字基础设施建设倾向于在人口密集、经济密集，且能实现高收益的地区。这不仅符合经济学成本收益的基本逻辑，也是数字基础设施建设的现实写照。

(二)跨越“数字鸿沟”的基本目标：普惠性

数字基础设施建设激活并推动了日常生活场景和众多公共服务的“数字化”设置。但与之不匹配的是，宏观上充裕的数字基础设施建设受制于付费能力和区位等因素，导致该部分人群成为非数字用户而面临被边缘化的风险，遭遇新一轮数字排斥和社会排斥。那么想要破除数字基础设施建设在收入、地理位置等方面的桎梏，进而填平并跨越“数字鸿沟”，就必然要求提高数字基础设施建设的普惠性。具体来说，即物理上的可获得性、技术上的可连接性以及经济上的可负担性，这是普惠性要求的具体体现和最朴素表达。

第一，物理上的可获得性。可获得性是数字基础设施建设的普遍服务原则，是在经济欠发达地区或落后地区为低收入群体及其他弱势群体提供有一定程度质量保证的数字服务。一方面，可获得性要求数字基础设施建设的总量充足，即从数量上来看，数字基础设施建设的供给能力必然要满足服务需求；
另一方面，数字基础设施建设的可获得性还意味要考虑数字基础设施建设的接入密度，也就是说对数字基础设施建设可获得性的衡量要兼顾区域发展、人口分布等因素。

第二，技术上的可连接性。对数字基础设施建设来说，可连接性是指在技术的支持下将处于“离线”状态的群体纳入网络连接的节点之中，并与数字基础设施建设形成交互影响的映射关系。在这个过程中，依靠技术在覆盖、带宽、时延、移动性、频段、功耗、芯片体积、可靠性、支持连接数和网络容量等方面的特长，为农村或偏远地区的非数字用户提供实现“数字化融入”的可能性。

第三，经济上的可负担性。欠发达地区往往对应着当地经济发展水平滞后的现实，这使得该地区的消费偏好更倾向于需求弹性较小的生活必需品而非需求较低的数字基础设施建设。因此，在消费观念和经济收入的双重约束下，对数字服务的需求难以突破负担能力阈值，从而不断拉大国与国之间以及国家内部群体之间的差距。联合国宽带促进可持续发展委员会的目标是到2025年使发展中国家负担得起宽带价格，并将可负担性定义为宽带价格低于人均每月国民总收入(GNI)的2%。

(三)“高投资”特征与“普惠性”目标：矛盾与冲突

跨越“数字鸿沟”的根本在于满足数字基础设施建设的普惠性，确保数字基础设施建设的可获得性、确保数字基础设施建设无差异的连接性和居民能负担得了的能力。对于数字基础设施建设而言，这三个要求就意味着数字基础设施建设必须在所有地区是同步推进的，均质的，同等化的，以低价格来供给的。是以，数字基础设施建设的高投资性质和需求方要求的普惠性之间存在明显的冲突。

事实上，这种冲突对于经济发达的城市地区或商业中心来说是不存在的，高投资与普惠性之间不可调和的矛盾聚焦在：第一，偏远地区和农村地区。对于偏远地区或农村来说，人口密度小导致数字基础设施搭建成本更高，复杂的地形则增加了数字基础设施搭建的难度，只会导致城乡、地区之间的数字基础设施鸿沟越来越大的客观结果。这就意味着对该地区提供数字基础设施建设成本过于高昂而很难获得高的投资回报率。在这种情况下，即便在技术上能够使处于该地区的群体实现高效的数字基础设施建设接入，但市场缺乏这样做的商业动机。第二，吸引力不够的市场。数字基础设施建设具有投资所需资金量大、技术含量高且不确定性较大的特征，使其建设和投资对市场机制的依赖性更强。这就需要更加开放的市场、优越的投资环境和富有弹性的监管模式。当一国或地区缺乏开展广泛竞争的营商环境或设置过高的行业进入壁垒可能导致用户无法承担的服务价格。此外，当市场本身由于规模不足而难以产生网络外部性时，数字基础设施建设的投资意愿也会下降。第三，服务不经济的地方。简单的经济学常识告诉我们，当收益增加幅度小于单位成本，甚至绝对减少至边际收益为负数时，此时厂商会减少或停止产品或服务的产出。相应地，即使可以提供初级的数字基础设施建设服务，在此基础上进行升级或提供更先进的数字基础设施建设服务可能经济性不高。原因在于这需要完善的基础设施建设提供有力支撑，而这需要更高的资本支出和更加密集的基站和电缆塔架网络，是以导致继续服务不经济。这又是长期以来我国“数字鸿沟”最为严重的区域。

(四)跨越“数字鸿沟”的数字基础设施供给的理论逻辑

1.数字基础设施的基本属性：一种典型的俱乐部物品

从本质上看，数字基础设施提供的服务满足俱乐部物品有两个基本特征：一是对外的排他性，这种排他性是获益上的排他，即对非俱乐部成员来说能将其排除在消费该俱乐部物品并从中获益的范围之外。如果把数字基础设施供给方在一定范围内提供的服务看作是俱乐部物品，那么经由价格区分后选择接受服务的民众就是具有同质性的俱乐部成员，剩下的那部分民众自然就被排除在数字基础设施服务范围之外无法从其提供的服务中获益。二是对内的非竞用性，这种非竞用性是指消费上的非竞用性，即在一定的集体规模内，一种物品一旦被提供，增加一个消费者所引起的边际成本为零且消费者数量的增加不会影响其他消费者的消费质量。对俱乐部成员来说，相同的货币支付(即每一个成员承担的获取服务的单位成本)得到的网络服务在俱乐部内部是无差别的，在消费时也是“互不干扰”。集体规模变动会使得增加一个消费者影响其他消费者的使用引发拥挤，而数字基础设施的技术优势可以从根本上避免“拥挤点”的出现。在这里要明确一个概念，我们对数字基础设施的消费并不是在消耗该基础设施本身，而是指共同消费由该数字基础设施提供的连接服务、数据存储服务等。数字基础设施按照产权划分显然不是公共物品，但其提供的服务具有准公共物品的性质。这是基于数字基础设施属性找到与之相匹配的供给方式的基本逻辑所在。

2.跨越“数字鸿沟”的数字基础设施建设有效供给模式

数字基础设施肩负着在经济社会发展中广泛赋能以及消除这一过程带来“新”的不平等的功能和改善收入分配的使命，俱乐部物品属性意味着数字基础设施建设要在政府和市场协同发力下才能实现公平与效率的最优解。从跨越“数字鸿沟”的角度来说，仅依靠财政难以满足数字基础设施建设的高资金需求。尤其近年来受新冠肺炎疫情冲击及其持续的影响，未来我国财政困难在短中期将成 “常态化” 存在。数字基础设施建设是一种准市场化行为，兼具经济效率和社会效益，但无论是提供商或运营商都不会从社会福利的角度看待问题。在市场机制的作用下，对资本增值的追求决定了对数字基础设施建设的投资不会自发流向偏远地区和农村地区、吸引力不够的市场和服务不经济的地方，实现数字基础设施建设普惠性的目标更是无从谈起。基于此，本文在传统俱乐部物品供给理论指导下，分析了如何化解数字基础设施建设跨越“数字鸿沟”存在的矛盾与冲突的供给模式。

第一，“政府+市场”模式，即公私合作模式。公私合作不是简单的作为投融资渠道，而是强化政府和市场之间的纵深合作，将其视为一种长效机制和可持续发展模式。就能带来明显社会收益、具有强烈正外部性的数字基础设施建设而言，政府强劲的推动力带来了数字基础设施建设的高峰，密集的政策倾斜从多维度缩小了“数字鸿沟”。然而庞大的资金需求以及技术上的限制等，迫使政府必须依赖市场才能完成对这部分物品的有效供给，这种模式在有效帮助政府节省财政资金的前提下，提升数字基础设施建设的供给效率和质量。原因在于：首先，相较于政府，由具备专业和经验优势的企业(如互联网运营商等)对数字基础设施待供给地区进行投资、选址和建设模式等考察更贴合实际；
其次，很难证明政府干预下的公共服务改进在效率和公正方面一定比市场更优。事实上，政府也是外部效应的根源，而且在很多情况下比市场经济导致的外部效应更为严重。20世纪80年代以来，公私合作模式在交通、能源等传统基础设施建设领域开始广泛应用。2014年以来，以智慧城市、信息网络建设等为代表的科技领域基础设施也开始以公私合作的方式进行建设，这说明公私合作模式是富有成效和活力的，在面对尖锐“数字鸿沟”挑战的当下，仍不失为实现数字基础设施建设普惠性的可行选择。

第二，“政府+非营利组织”模式，即志愿模式。志愿模式本质上是公私合作模式的另一种表现，是当市场供给无效或供给价格过高时为满足部分人群特殊需求和偏好的供给模式。与上述供给模式最大的不同在于，志愿模式是以道德和公益，而非盈利为驱动的。因此，志愿模式并不依赖于市场的吸引力程度，也不纠缠于服务经济与否。从这个逻辑出发，志愿模式与跨越“数字鸿沟”需满足数字基础设施建设的普惠性目标相契合。然而，即便有政府资助与扶持，非营利组织面临的经费制约和小而松散的组织结构使其无力承受数字基础设施高投资、长周期、大规模、强技术的建设要求，使得志愿模式并未成为数字基础设施建设的优势选项。

第三，“政府+市场+社会”模式，即“三轮驱动”模式。既然数字基础设施建设填平并跨越“数字鸿沟”的关键在于，消解数字基础设施建设的高投资性质和需求方普惠性要求之间的矛盾和冲突，那么有技术和资金优势但内含逐利“成分”的公私合作模式以及尽管具有普惠价值取向却受制于资金和规模的志愿模式自然都难以单独成为最优解。因此，一个包含有为政府兜底、有效市场发力、有爱社会补充的“三轮驱动”模式应运而生。具体来说，政府通过授权企业进行项目的投资建设和运营并辅以财政支持和政策优待，同时，引导社会力量进入，一方面为庞大的资金需求注血，另一方面其鲜明的公益属性可以在保障受益群体权益的前提下，降低供给成本。需要指出的是，“三轮驱动”模式中的“社会”不同于志愿模式中的“非营利组织”，这里的“社会”指的是“慈善捐赠”，体现的是三次分配理论指导下形成的公益导向社会，符合数字时代下共同富裕的价值取向。尽管两者都是基于道德信念和社会责任心，自愿通过收入转移、捐赠等方式，向弱势地区或群体无偿让渡资源和服务，但慈善捐赠具有的税收抵免和支出要求相较于非营利组织更能放大慈善价值、撬动商业向善。至此，形成了一个包含政府、市场和社会力量的“三轮驱动”模式，这既是俱乐部物品多元供给模式的现实映射，同时也是扎实推进数字基础设施建设、克服数字基础设施建设高投资需求与跨越“数字鸿沟”普惠性目标之间壁垒的良方。

3.国外跨越“数字鸿沟”的数字基础设施建设实践

美国是数字经济发展最早、机制最完善、投入最多的国家，在数字基础设施建设供给方面也存在着显著的不均等。在美国农村地区，每10个家庭中就有5个没有宽带连接，其4G基站覆盖率为54%，甚至有24%的农村人口生活在3G基站覆盖的区域。为了摆脱数字差距，早在1998年克林顿政府就提出了“closing digital divide”发展目标，并表示要把“数字鸿沟”转变成为“数字机遇”，以此来保持经济增长的势头。之后的美国历届政府都致力于通过数字基础设施建设缩小“数字鸿沟”，并将其提升为国家战略。同时，政府部门直接利用专项基金或财政援助计划作为补助欠发达地区架设数字基础设施建设的经费。另外，政府部门重视与先进科技企业和社会资本合作。首先，通过税收刺激方案和财政拨款鼓励、引导和撬动各类资本与政府合作参与基础设施建设；
其次，制定全国发展数字基础设施建设一系列技术、财政政策，目的是降低门槛，在资本投入、市场准入方面创造一个快速发展的环境；
此外，美国通过立法和创新金融机制拓展数字基础设施建设投融资渠道，如发行资产支持证券(ABS)、房地产投资信托基金(REITs)、设立以项目收益权为抵押的州级基础设施银行(SIBs)等新兴融资方式进行融资，可以说私人资本是美国增加数字基础设施项目投资的最为有效的方式之一。

韩国被认为是全球数字基础设施，尤其是通信技术基础设施最先进的国家之一。韩国固定宽带普及率在2006年中期之前已处于国际领先地位，并在此后一直保持高位，截至2020年12月，韩国互联网和智能手机的普及率位居世界第一，城乡和地区之间数字差距减缓。韩国在弥合“数字鸿沟”方面取得重大成效的秘诀之一是公私合作，将政府投资和政策引导与社会资本投资和管理结合起来。针对农村地区和偏远地区的“数字鸿沟”困境，韩国政府设立“信息化促进基金”并推出“信息网络村”项目，与私人投资合作建立互联网干线系统向农村或偏远地区覆盖，并在政府全面把控下，通过宽带融合网络计划对网络进行升级改进。在此过程中为了确保数字基础设施建设顺利铺开，韩国政府对投融资机制也进行了改革。一方面，营造安全宽松的投资环境，通过对社会资本进行贴息、提供贷款担保基金、放宽准入限制、减免税收等，鼓励私人资本投入到数字基础设施建设中；
另一方面，韩国还利用国民投资基金的方式来鼓励私人资本的参与。

数字基础设施建设上升为国家政策和社会共识，与“数字中国”战略乃至“宽带中国”战略一脉相承，是推动我国经济社会数字化转型升级和国家数字竞争力提升的坚实基础，同时还能向社会和市场传递稳定的政策预期。这对全国，尤其是地理偏远、吸引力不够的市场以及服务不经济等数字劣势地区科学有序推进数字基础设施建设是必要且迫切的。因此本文认为，要借助新一轮数字基础设施建设契机填平进而跨越“数字鸿沟”，关键在于为实现数字基础设施建设有效供给营造适宜的政策环境，可以从以下几个方面着手。

(一)构建数字基础设施建设体系，加大配套政策支持力度

一方面，遵循数字基础设施建设规律和数字基础设施发展愿景，构建一个具有战略导向的中长期数字基础设施建设体系，包含5G、人工智能、工业互联网、大数据中心等建设的目标、原则和标准等指导性意见，形成跨层级、跨地域、跨部门、跨行业的系统性部署；
同时制定贴合不同地区、市场基础和禀赋的有弹性且连贯的数字基础设施建设政策，防止数字基础设施建设盲目投资造成发展泡沫、脱离实际需求和碎片式发展。另一方面，加大数字基础设施建设配套政策扶持和财政支持力度。具体来说，针对以弥合“数字鸿沟”为目的的数字基础设施建设，注重运用如政府采购将宏观经济调节功能与市场竞争机制有效结合起来的优势，包括施以更多的政策倾斜、税收优惠、财政补贴等方式为该地区吸引投资，或者通过延期交工的方式改进数字基础设施建设质量。此外，政府采购也可以通过合并服务需求的方式与供应商谈判，以获得更低的价格。也即是说，由政府“手动”创造有吸引力的市场和形成范围经济的条件。

(二)创新数字基础设施建设投融资工具和模式，开辟审批绿色通道

一是用好开发性、政策性金融工具。长期以来，国家开发银行发挥中长期投融资功能和优势，其业务依托国家信用支持所设立的专项贷款，多用于基础设施建设、基础产业和支柱产业。政策性银行贷款相较于商业银行贷款，其贷款利息更低、期限更长和规模更大的金融优势，也更加契合数字基础设施建设不仅基础投资体量大，还具有持续性强和长链条的高投资特征。因此，在数字基础设施建设投融资过程中，可以利用这一特殊工具设立专项建设债券或专项建设资金等，根据项目融资需求与未来收益制定具体相关的金融产品和金融服务。二是创新商业银行投融资抵押机制。从物理属性上看，数字基础设施“软硬”兼备，且多为高技术含量的轻资产或软件部分，这对传统以房产、土地、机器等硬件设施为抵押物的金融机构来说，显然难以适应数字基础设施项目所需的抵押融资模式。因此，要在充分考虑数字基础设施特性的基础上，根据不同行业不同发展阶段的资产特征开发以未来收益、期权、知识产权等为抵押物的金融产品，破解数字基础设施建设融资抵押困境。与此同时，考虑到数字基础设施建设在市场、技术等方面的高度不确定性，以及风险不可控等因素，引导保险资金、私募资金等外部机构参与合作，建立投资担保风险补偿制度。三是政府、管理部门和审批部门对于新型投融资审批制度建立绿色通道，搭建银企对接交流平台，简化授信审批和抵质押登记流程，形成合力纾解数字基础设施建设投融资难题。

(三)探索数字基础设施建设供给模式，形成多主体供给之势

一是破除制度障碍、完善监管框架、进一步放开市场准入，形成市场化运作模式，引导企业与参与数字基础设施建设，为数字基础设施建设公私合作模式的展开创造条件。二是加强对第三次分配的理论探索和实践创新，完善政策和体制上各种可能的创新支持机制，保障“三轮驱动”模式在数字基础设施建设中发挥作用。跨越数字鸿沟的数字基础设施建设必须直面数字劣势地区欠缺市场吸引力的现实，仅靠政府和市场机制显然难以化解投资动力不足、投资能力不足的问题，因此，既有持续性、稳定性收入来源，又具有公益性、社会性本质的第三次分配理应成为参与跨越“数字鸿沟”的数字基础设施建设的中坚力量。一方面完善第三次分配回报社会的政策激励，落实金融、土地、慈善信托等方面的政策优惠；
另一方面建设动员机制、降低参与门槛，提高透明度，激励社会成员特别是高收入群体和企业家广泛参与。三是加大数字基础设施建设共建共享的广度和深度。ELSE(1988)指出共享模式是一种帕累托改进，扩大了服务的受益范围，增加全体社会成员的总体福利。这是数字基础设施建设区别于传统基础设施建设在投资和运营上的新模式，其突出的科技属性和公共属性表现为企业间强烈的关联效应和扩散效应，成为推动数字基础设施建设共享的理论逻辑和技术路径。这表示共建共享模式并不拘泥于运营商之间，也可以协同其他行业，如电力、交通或能源行业。在人口密度或收入水平较低的地区部署具有强烈正外部性的数字基础设施建设时，通过制定行业规则、统一标准、共享机制等打造共建共享平台体系，推进资源共享和开放。

(四)充分发挥数字基础设施建设后发优势，鼎助数字劣势地区跨越式发展

“数字鸿沟”发生的根源在于经济鸿沟，是经济鸿沟在信息化中的反映。换句话说，要想消弭“数字鸿沟”，就势必要消除这种经济差距，数字基础设施建设为此提供了新的机遇。一是数字基础设施建设赋能第三产业的后发优势。数字基础设施建设对三次产业的融合呈现“逆向”的特征，即最先与第三产业融合，然后再向第一、第二产业渗透。事实上，第三产业比第二产业更容易追赶，这意味着欠发达地区可以越过第二产业短板，紧扣自身优势，通过发展投资小、体量轻、效益好、就业容量大的第三产业并借助数字基础设施建设，找到一条数字时代下的跨越式发展路径。二是数字基础设施建设低学习成本的后发优势。低的学习成本为欠发达地区充分学习并模仿发达地区先进技术和完备制度提供了机会，此外欠发达的地区具有较低的转换成本，可以集中力量大规模发展数字经济，摆脱地理劣势的束缚，实现跨越式发展。三是数字基础设施建设外溢性和共享性的后发优势，欠发达地区通过大规模利用数字技术降低生产成本和交易成本，培育有吸引力的市场，提高造血机能。与此相应，地方政府应完善区内公共服务，构建适宜发展的配套设施等。

数字经济创造的数字红利是否得到平等的分配、是否惠及到每一个人，是衡量数字经济在加速经济增长、创造就业岗位和提升政府服务效果时考虑的重点。事实上，数字技术本身并不足以对发展产生广泛的影响，巨大的差异往往体现在迅速发展的技术与缓慢变化甚至落后的配套机制之间的错配或差距，从而使马太效应不断扩张，不平等程度持续加深，最终导致“数字鸿沟”愈演愈烈。原因在于，技术规模的扩张和技术应用的推广很容易，而作为辅助措施的配套机制的改进和完善则很难。诸如经济发展水平、基础设施分布的密集程度、劳动力数字技术技能和数字素养、政府治理能力和问责程度等配套机制是长期形成的结果，其背后有着深刻的因素。因此，要扭转数字技术本身无法解决的发展不平衡问题，首要原则就是将配套机制的均衡发展置于中心位置。其中，打破物理壁垒，有效填补数字基础设施供给方面的差异是基础。

数字基础设施是数字技术成功转化为数字红利的先决条件，数字基础设施的缺失和差异化供给是引发数字红利受益不均等问题的诱因之一。良好的营商环境结合具有生命力的供给模式和有效的监管为如何弥补这种具有俱乐部物品性质的数字基础设施提供了思路，在一定程度上抑制了由于数字基础设施的不均衡供给导致的“数字鸿沟”。然而，“数字鸿沟”的形成机制是多方面的，弥合“数字鸿沟”的路径也是全方位的。如果说从市场、政府和私营部门出发的闭环路径是消除“数字鸿沟”硬件差异的基本措施和最有效方式，那么要实现真正意义上的“数字平等”，以教育、人力资本培训、政府理念等为要义的“软件”配置则是其中的关键所在。例如，对于具有俱乐部物品性质的数字基础设施来说，其成员内部在身份地位、个体收入和需求偏好等方面也存在着异质性，如何提升“弱势成员”的受益程度同样是消除“数字鸿沟”需要考虑的重点。

① ITU，Measuring Digital Development: Facts and Figures 2021。

② ITU，Measuring Digital Development: Facts and figures 2020。

③ http://bit.do/WDR2016-FigB4_4_1。

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