司法中央化与经济性分权
时间：2021-07-09 00:02:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要 本轮全面深化改革的总目标在理论上可理解为基于国家—社会关系，凸显并提升国家自主性与国家能力，以实现“强国家”建设。具体而言，针对政经关系调整而展开的“经济性分权”是本轮改革的重点，却可能遭遇因地方政府间“共谋”行为而得以强化的地方保护主义。“司法中央化”有利于通过规制地方政府间“共谋”关系来防控地方保护主义，推进“经济性分权”。
关键词 强国家 司法中央化 经济性分权 中央—地方关系 共谋行为
作者 袁超，中国人民大学国际关系学院博士生。（北京 100872）
基金项目 复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心2013年度课题项目“中国经济转型过程中的政党能力：政党—国家—社会关系的尝试性分析”（CCPDS—FudanNDKT13052）
中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）可谓举世瞩目。笔者认为，本轮全面深化改革的总目标——“推进国家治理体系和治理能力现代化”，可理解为基于国家—社会关系，凸显并提升国家自主性与国家能力，以实现“强国家”建设。“改革60条”凸显的改革重点，应是针对政经关系调整而展开的以“经济性分权”为核心的进一步市场化改革。总体来说，中央政令不畅是“经济性分权”遭遇的首要阻碍，这与因地方政府间“共谋”行为①而产生的利益藩篱不无关系。对此，“改革60条”从基本经济制度、政府职能、财税体制、法治等各个方面展示了多管齐下的治理决心，本文重点关注的是司法领域的改革路线，并尝试将其概括为“司法中央化”，认为这是一种以“集权”（司法集权）方式来推进“分权”（经济性分权）的策略应对，须对其深层逻辑加以研究。基于上述判断，本文的中心命题是：“司法中央化”有利于规制地方政府间“共谋”关系，推进“经济性分权”；作为一种动态结果，“经济性分权”在政治过程中也将反过来成为破除地方利益藩篱的原因。
建设“强国家”：改革总目标的国家主义阐释
《决定》提出以“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，辅以“改革60条”的具体内容，笔者认为其理论内涵是：在国家—社会关系之上，凸显并提升国家自主性与国家能力，以实现“强国家”建设。“国家自主性”、“国家能力”和“强国家”皆为国家主义学派常用的分析概念，对于理解改革总目标的内涵有一定帮助，因此，本文将尝试运用国家主义视角辅以解释。
国家主义范式以“国家”②为起点，强调国家的重要性，但区别于国家决定论，国家主义者将“国家—社会”关系作为中心展开研究。斯考切波（ThedaSkocpol）在《找回国家》一书中提出：“对于国家与社会的研究必须基于一个全面注重其关系的研究方式。”[1 ]这样一种方法意识与现实指向在该范式的核心概念——“国家自主性”与“国家能力”③中都尽显无疑，它们都是基于国家与社会关系来进行定义的。简单来说，国家主义范式有三个重要命题：第一，国家因其所处的特殊位置而产生特殊职能与意愿。国际无政府状态（international anarchy）使得军事竞争时刻存在，因此国家因安全担忧而成为独立行为者，潜在地具有国家自主性；第二，国家自主性决定国家能在多大程度上独立于社会制定政策，国家能力则决定国家能否有效通过社会进行政策执行；第三，在一定条件下，国家自主性与国家—社会关系共同构成国家能力的基础。卡岑斯坦（Peter Katzenstein）曾在其对于日本应对第一次石油危机的研究中做出过精彩分析。他提出用“中心化程度”（degree of centralization）和“区别程度”（degree of differentiation）这组概念来分析国家、社会以及二者的关系，前者是对国家、社会各自组织性程度高低的描述，后者是对国家与社会联系紧密程度的描述。国家中心化程度高意味着自主性强，社会中心化程度高意味着社会中的利益集团或社会组织凝聚力强、利益涵盖性广，能够高效整合社会并代表社会行动。区别程度低表示国家与社会联系紧密、互动频繁。他的结论是，在日本应对石油危机的决策与政策执行过程中，国家起了主导作用，整个政治过程是建立在国家、社会的中心化程度高和两者区别程度低的基础上的。该研究同时表明，国家自主性和国家与社会的关系是日本国家能力的基础。[2 ]
对国家主义范式核心概念、基本命题和研究案例的简单回顾，有助于挖掘和理解本轮改革蓝本背后的深层逻辑。不难理解，中国为了应对新形势下国际国内的双重挑战决定启动全方位的深化改革，但关键是如何解释这场改革的指向与推进逻辑。《决定》明确提出经济体制改革是重点（这指向政经关系调整），“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，本质上要求政府权力从市场微观运作中退出而加强宏观政策调控，相应政经领域的改革可概括为保障市场权力（以完善基本经济制度、现代市场体系、公民经济权利等为主）的同时限制政府权力（以职能转变、司法体制改革、反腐败等为主）。做好宏观政策制定与政策调控要求“自主性”，确保政策执行则离不开“能力”，因此，要求政府职能转变与限制政府权力实际上内在地指向保证自主性和增强能力。简单地说，政府职能转变所涵盖的政绩考核体系、市场准予制度、行政审批制度、大部门制等将对组织内部结构、制度环境产生影响，并尽可能对过去行政性分权造成的非预期结果进行补救，弱化地方政府的微观经济管理权力，减少政策执行的阻力。而限制政府权力则直接对政府与市场关系产生影响，除了政党权力序列、行政权力序列的反腐之外，《决定》提出的“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”十分关键，笔者将其概括为“司法中央化”，通过国家统一行使司法权来限制政府权力是法治的必经之路，后文将详加阐释。
因此，《决定》提出的全面改革总目标可理解为建立一个同时具备强国家自主性和强国家能力的“强国家”。然而，国家自主性与国家能力不一定保持一致，还必须考虑国家与社会关系。笔者认为，卡岑斯坦提出的“中心化程度”和“区别程度”有一定解释力，但在中国视域下，对国家—社会关系这一研究对象须做出特别解释，具体分析如下：
