对我国城市管理综合行政执法存在的问题与应对措施的思考

时间：2021-05-15 04:01:56　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：当前我国正处于加快发展的王要战略机遇期，同时也是各种社会矛盾多发期。城市管理行政执法工作，面临的形势则更为复杂。要实现依法行政，提高城管执法效能，必须树立“以人为本”的城管执法理念，建立和完善城管执法相应的法律法规，在具体政策上更多地体现执法相对人和公众的权益，加大听证程序在城管执法中的运用，严格执法程序并建立监督机制。
　　关键词：以人为本；城市管理；综合行政执法
　　
　　一、城市管理综合行政执法回顾
　　
　　城管执法即城市管理综合行政执法，是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”的法律依据是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国在行政执法历史上第一次以法律形式确认行政处罚权的集中行使，它打破了人们惯常的行政管理方面的思维方式，为我国的行政执体制改革和探索新的管理体制进行了跨越式的有益探索，是对我国原有的“条块”分割理论的一个突破。根据这一规定，1997年国务院开始在全国部分地区有针对性地开展相对集中行政处罚权制度改革试点工作，将原来分属于环保、环卫、规划、工商等若干行政机关的行政处罚权全部或部分集中起来，交由一个行政机关统一行使，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提到“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”；2000年国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》。依据全国大面积试点城市的成效和经验，国务院于2002年8月22日下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。《决定》的颁布，标志着城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革试点工作结束，城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革工作由此进入全国全面推进阶段。全国已有300多个城市推行了相对集中行政处罚权制度。推行这项制度的一个载体，就是这300多各个城市都成立了“城市管理综合行政执法局”，人们通常简称：城管执法局。城市管理综合行政执法，简称为城管执法。
　　城市管理相对集中行政处罚权制度自全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用。但是，由于城管执法体制本身存在的缺陷，以及我国正处于各种社会矛盾多发期，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现。
　　
　　二、当前城管综合行政执法存在的问题
　　
　　(一)法律地位不明确，职能界定不清
　　《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据、缺少制度和规范约束，处罚部门的检查权属于什么性质的权力，如何执行，对于这些问题没有深入研究。目前实施城市管理综合行政执法的依据，都是原管理部门的法规、规章，划转的执法职能也很不完整，影响了城市管理综合行政执法的刚性原则。为解决实际执法过程中存在的法律问题，各省和有地方立法权的城市，出台了一些政府规章，但缺乏全国统一的法律法规，导致相对集中行政处罚权在实施过程中很难集中，影响了综合行政执法的严肃性和权威性。城管部门与老百姓尖锐的矛盾冲突层出不穷，暴露了城管权限合法性的深层次问题。
　　
　　(二)职责过于广泛，人员短缺
　　由于国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”这样的一个弹性条款，因此，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权，导致城管职责范围的无限度扩张。城管职责包括市容环境卫生、规划、绿化、市政、工商行政、公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面。以北京为例，城管队伍履行的职责由最初的5个方面99项增加到了2006年的13方面285项，随着越来越多的执法内容纳入城市综合执法范围，目前城管的装备水平与人员数量已经不能适应日益增长的执法需求。数据显示，2006年北京市城管执法系统有5000名工作人员，按照北京城市人口比例配比，每10000名市民配备的城管队员不足3名。由于人员相对短缺，使用的协管人员协助执法成为必然。对这些人员的管理制度尚不规范，导致粗暴执法现象也时有发生，这无疑也是加剧部分执法相对人抗法行为的重要原因之一。
　　
　　(三)行政执法保障制度尚未健全
　　城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，因此其行政支出必须由财政全额拨付，但由于各种原因，“收支两条线”政策在有的地方还没有做到，有的地方由于财政困难，执法经费无法保障，仍然实行罚款分离。不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为补充经费不足，这被称之为“自费执法”。
　　
　　(四)执法手段简单，暴力执法、抗法事件时有发生
　　城市综合执法面临的任务往往与百姓生活息息相关，执法过程中，最容易产生矛盾的是处在社会底层、生活较为困难的弱势群体。他们大多数是城市失业人员、失地农民、小本经营的商贩以及孤寡残病等弱势群体。这类人不能正确地理解城管执法工作。而长期以来，一些错误的“执法观”，在相当一部分城管执法人员的头脑中根深蒂固。态度蛮横、方法简单、暴力执法导致恶性冲突成为可能。
　　
　　三、完善城管综合行政执法的对策
　　
　　(一)树立“以人为本”的城管执法理念
　　“以人为本”是科学发展观的核心。用科学发展观来指导城管执法工作，就是树立以人为本的城市管理理念，以人为主体，以人为前提，以人文精神贯穿于行政执法过程的始终，表达法治的人文关怀，充分尊重公民的人格尊严。城市管理的根本目的是为人民服务，这是不容置疑的。故意违法的人和事在任何时候和地方都是少数的，如何采取一些更具有人性化和人情味的管理方法来更好地为广大市民服务，这正是城管执法工作者应该探讨和追求的目标。城管要注重交流与沟通，实现管理者与市民关系的和谐。这其中不仅要求执法活动要在合法的范围内进行，而且要体现出法律对弱者的爱护，对人权和人的尊严的保护，它既不是对违法行为的袒护，也不是降低执法标准而对违法行为的简单同情，而是从根本上对人的尊严和权利的尊重。城管执法必须着装，并在敬礼、解释后，再文明执法。成都市城管执法局从2007年1月1日起施行了先敬礼、

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