街头官僚政策执行问题研究：文献回顾与评价

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　　摘要：街头官僚是政策执行的核心主体，研究街头官僚对于改善并提高政策执行能力有重要作用。利普斯基的街头官僚理论全面阐述了街头官僚在政策执行中所扮演的角色、面临的工作环境及其行为模式。而后续的研究在街头官僚的裁量权、人格特征、组织结构、顾客特征以及街头官僚的控制等方面对利普斯基的观点进行了修正和拓展。本文认为，当前学界对街头官僚政策执行问题的研究尚存在局限性。
　　关键词：街头官僚；政策执行；利普斯基
　　中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0001-06
　　收稿日期：2015-06-25
　　作者简介：李宜钊（1977—），男，福建永春人，海南大学政治与公共管理学院副院长，博士，副教授，研究方向为公共政策分析、地方治理。
　　基金项目：本文系海南省教育厅高校科学研究资助项目，项目编号：Hjsk2012-13；海南大学青年基金项目的阶段性成果，项目编号：qnjj1103。
　　街头官僚概念的提出源自利普斯基。1977年，利普斯基发表了题为《走向街头官僚理论》的论文，首次提出了街头官僚概念。在这篇文章的基础上，利普斯基又于1980年发表了《街头官僚：公共服务中个体的两难困境》一书，全面阐述了街头官僚理论。该书在政策研究领域产生了重要影响，利普斯基也因此被视为自下而上的政策执行政府模式的主要代表人物之一。
　　根据利普斯基的观点，街头官僚是指在工作过程中与公民直接联系，且在执行工作时拥有大量裁量权的那些公共服务工作者，[1]比如学校、警署、福利部门、低级法院、法律事务所等组织中的工作人员。[2]根据这一界定，街头官僚表现出三个基本特征：第一，街头官僚是公共服务的工作者，但并不一定就是政府官员，如教师。第二，街头官僚是与公民直接产生联系的人员。这与我们通常理解的基层官员有区别，如雷纳在讨论警察概念时，专门对“街面警察”与“管理警察”在功能上的区别作了说明。[3]前者指处理实际问题的警察，属于街头官僚范畴；而后者虽属基层官员，但并非街头官僚。第三，街头官僚拥有大量的裁量权。裁量权是指“决定某种行为适当性以及将该行为付诸实施的一种能力与责任”。[4]街头官僚的裁量权一方面源于法律与政策的特征，即“无论政策和规则如何详细，现实的复杂性与多变性都将远远超出规则制定者的想象力”；[5]另一方面则源于信息的不对称。因为“行政裁量在互动之间是不可避免的”，[6]当与上级官员和公民发生互动时，街头官僚往往处于信息优势一方，从而街头官僚便有可能脱离组织权威的约束与控制，从组织权威中获得自主性空间。可见，街头官僚是政策执行中的核心主体，研究街头官僚如何执行公共政策，对于改善并提高政策执行能力有着重要的作用。
　　一、街头官僚的政策执行：
　　利普斯基的观点
　　（一）街头官僚：执行者与决策者的双重角色
　　在利普斯基的街头官僚理论中，街头官僚虽然仅仅是公共服务部门中最低层级的人员，但事实上他们却是公共服务的实际建构者。这种建构的累积，甚至可以直接成为或者等同于实际的公共政策本身。[7]因此，街头官僚在公共政策过程中扮演着关键性的角色，即他们在执行政策的同时也扮演着实际的政策制定者的角色。这使得公共政策的成败可能掌控在街头官僚的手中，而不是高层决策者与管理者的手中。
　　街头官僚扮演的实际政策制定者角色，建立在其职位的相互联系的两个层面之上：相对较高程度的裁量权，以及来自组织权威的相对自主性。[8]在政策执行过程中，街头官僚所拥有的这种裁量权与自主权能够影响政策的产出。
　　裁量权是利普斯基街头官僚理论的核心概念。利普斯基认为，裁量权是街头官僚的基本特征，而较大幅度地减少这种裁量权往往比较困难。原因如下：一是街头官僚的工作环境往往都很复杂，以至于街头官僚无法根据固定的规则或政策来决定他们的行为；二是街头官僚的工作环境往往需要其对情境中的人性层面作出回应；三是街头官僚必须与公民进行互动，并在互动中获取尊严与权威，从而促成国家的合法性。[9]相对自主性是街头官僚理论的另一个重要概念。多数学者认为，街头官僚将会按照上级的要求执行公共政策。这种观点是建立在街头官僚在组织行为中将采取合作模式的假设基础之上的。但事实表明，在命令与执行的产出之间总是存在差异。当街头官僚与管理者之间目标不一致时，街头官僚将产生集体的不合作策略，如玩忽职守、刻意的破坏行为以及在工作中表现出消极的态度。[10]其深层原因体现在街头官僚与管理者之间关系的特征上。一方面，两者之间存在着本质上的冲突。街头官僚希望能够快速地处理大量的事务，同时也希望能够减少工作中的危险和不适，因此其角色的定位就将是尽量扩大自主权；而管理者所感兴趣的则是能够达成与组织目标相一致的结果，因此其角色定位就将是尽量减少街头官僚的自主权。[11]另一方面，街头官僚与其管理者之间也存在相互依赖的关系。街头官僚需要管理者的支持，从而使得其工作更为轻松和令人向往；而管理者能力的展现和管理目标的达成，则需要依赖于街头官僚的裁量权与实际决策者的角色，两者是一种互惠的关系。[12]因此，利普斯基总结道，关于政策执行的一般假设，即认为权威会自动地自上而下流动，并使得街头官僚在政策执行中将采取合作的模式，必须受到质疑。从而将分析的视角转换到街头官僚的工作情境中来。[13]
　　（二）工作环境：街头官僚政策执行困境的根源
　　街头官僚在执行政策过程中重新建构了公共政策，从而扮演着执行者与决策者的双重角色，这是由其在执行政策过程中面临的困境所决定的，而这种困境则与街头官僚的执行环境密切相关。街头官僚的政策执行环境包括资源、目标以及与顾客的关系三个方面。
　　首先，街头官僚通常是在资源十分有限的情境中执行政策的，如决定时间的紧迫、信息获得的困难、人力资源的不足以及可用资金的限制。其原因在于街头官僚组织的需求与供给之间存在着互动关系：当管理者试图通过增加供给以满足公民对公共服务的需求时，需求会随着供给的增加而增加。[14]这一命题可以为街头官僚所提供的服务质量难以改善的情况作出解释：一是如果街头官僚的资源充足，其首选是增加服务的数量而非质量；二是街头官僚通过更多的资源以改善服务的质量，这一说法是不可信的；三是即使可以通过减少工作的数量以提高质量，这种质量的提高也是不明显的。[15]

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